5月21日，財政部發(fā)布消息稱，經(jīng)國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島將試點地方政府債券自發(fā)自還。同時，財政部發(fā)布的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（以下簡稱《辦法》），對債券發(fā)行額度管理、期限、利率確定，以及開展債券信用評級、推行市場化運作等予以明確。
這釋放出國家對地方債發(fā)行有限放松管制的信號，也是推進完善財權(quán)與事權(quán)相匹配、解決地方政府融資難的一項重要舉措。
自發(fā)自還首開先河 規(guī)范流程加強監(jiān)管
為增加地方政府融資渠道，我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券。2009年和2010年，所有地方政府債券均由財政部代理發(fā)行。
地方政府自行發(fā)債始于2011年。2011年10月20日，財政部公布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，試點的省市有4個：上海市、浙江省、廣東省、深圳市。時隔不到兩年，增加了江蘇省、山東省，試點范圍擴大到6省市。但這一試點僅限于地方政府自行發(fā)債，而政府債券的還本付息仍由財政部代辦。
此次發(fā)布的《辦法》將2011年試點的“自發(fā)”拓展為“自發(fā)自還”，明確“試點地區(qū)承擔債券還本付息責任”，并在原先6個試點省市的基礎(chǔ)上，增加到10個省區(qū)市。“試點內(nèi)容和區(qū)域都進一步擴大。”財政部財政科學研究所所長賈康表示，試點地區(qū)選擇了東部省市也選擇了中西部省份，是考慮到試點多樣性，為將來的全國推廣提供參考。
根據(jù)《辦法》，“自發(fā)自還”是指試點地區(qū)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機制。《辦法》對自發(fā)自還“全流程”作出規(guī)定：在債券發(fā)行上，從年度發(fā)行額管理，到如何選擇信用評級機構(gòu)開展債券信用評級，從債券利率確定到承銷團的選擇等進行明確；在債券的承銷上，明確規(guī)定如何選擇承銷商及承銷比例；在債券的償還上，如何通過納入預算，來降低風險等等。
“《辦法》在具體操作層面做了全面系統(tǒng)的界定，意在使地方政府舉債融資更加規(guī)范。”財政部財政科學研究所副所長白景明說。
根據(jù)《辦法》，債券期限分別為5年、7年和10年。“發(fā)行債券期限偏長，是考慮到項目收益低，長期債券可緩解地方政府償債壓力。”中國社科院財貿(mào)所副研究員張德勇表示，此次允許地方政府自行發(fā)債，主要是考慮到各地城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，發(fā)行債券預計將主要用于保障性住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，試點也是為全國范圍內(nèi)推廣發(fā)債提供基礎(chǔ)。
開展債券信用評級
推行市場化運作
自行發(fā)債，意味著債券由地方政府自行組織發(fā)行，除登記托管等事項以外，主要是發(fā)債定價權(quán)的下放，即市場因素對地方債價格的影響更明顯。在此次《辦法》中，不少細節(jié)都注入了“市場化元素”，體現(xiàn)了推行市場化運作的改革思路。
《辦法》引人關(guān)注的創(chuàng)新之一，是擇優(yōu)選擇信用評級機構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評級。“開展債券信用評級，這是試點的新實踐，意義重大，有助于加強債券發(fā)行的規(guī)范化。”賈康說。
對地方債券進行信用評級，引入市場監(jiān)督機制，是國際通行的做法。中誠信評級國際政府與公共融資評級部高級分析師關(guān)飛認為，評級機構(gòu)的重要作用是將政府債券作為一種品種，納入到信用風險識別的序列中，為投資人提供重要的參考。
另外，信用評級也有利于增強財政信息和債務管理透明度，促進和完善政府信用，有利于規(guī)范地方政府債務，降低地方財政風險。
《辦法》要求，試點地區(qū)應及時披露債券基本信息、財政經(jīng)濟運行及債務情況等；信息披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。“開展債券信用評級，社會機構(gòu)來評測，有利于讓地方政府的資產(chǎn)狀況等情況更多地進入公眾視線，接受公眾監(jiān)督。”賈康說。
同時，在債券利率設(shè)定上，《辦法》規(guī)定，以同期限新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發(fā)行利率。白景明表示，參考的“市場利率”即指銀行存款利率。“市場同期的利率，是反映貨幣資金供求的一個標志。同時參考國債利率和市場利率，使得自發(fā)自還的地方債券利率水平更加合理。”白景明強調(diào)說，合理的債券利率水平，也將有助于地方政府控制發(fā)債成本，是降低債務風險的重要舉措。
為加強承銷環(huán)節(jié)的管理，《辦法》作出明確規(guī)定，試點地區(qū)采用承銷方式發(fā)行政府債券時，需要通過招投標方式進行，而且單個承銷團成員的最高承銷限額不得超過每期債券發(fā)行額的30%。這將有助于杜絕“壟斷”承銷，促進市場公平。
納入預算管理
推動制度化建設(shè)
“地方政府性債務納入預算管理，是一個大方向。《辦法》明確提出，在試點地區(qū)積極推進債券資金收支實行預算管理，將起到先行先試的作用。”白景明說。
《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。此次《辦法》規(guī)定試點地區(qū)“在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)”自發(fā)自還地方政府債券，符合法律規(guī)定。因此，發(fā)揮好試點的改革先鋒作用，重要的一方面就是探索預算管理納入機制。
“這意味著要把政府債券收入和支出納入預算，報請同級人民代表大會審查批準，各相關(guān)部門和單位要嚴格按照預算安排支出，不得隨意變更資金用途。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文表示，“自還”意味著信用風險的存在，應該在信用評級、信息披露、承銷流程等方面，加強監(jiān)管和風險防控。他同時建議進一步強調(diào)“財政法定”的理念，加快推進預算法修改，并考慮制定公債法，以規(guī)范國債、地方債券的發(fā)行與償還。
廣東省財政廳財科所所長黎旭東認為，債券自發(fā)自還試點是一個進步，為地方發(fā)債提供了一種新的工具和手段，同時將地方債務推向顯性化，有利于地方債務的管理。“但同時需要地方政府更加自律，力爭形成良性機制。”