在習近平總書記關于網絡強國的重要思想的指引下，我國網絡空間安全立法不斷推進，目前已經形成了包括《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》等三部基本法律為綱的治理框架。三法相繼生效，事實上標志著我國的網絡安全工作，從技術安全、內容安全，完成了對新維度的拓展——數據安全。在此背景下，網絡安全審查制度也經歷了持續、顯著的革新：從2017年的創設時關注“關系國家安全的網絡和信息系統采購的重要網絡產品和服務”，到2020年修訂時聚焦“關鍵信息基礎設施供應鏈安全”，再到2021年修訂時將“數據安全”作為重要內容涵蓋其中。網絡安全審查的歷史性新階段，既來自于對網絡安全認識的內生性演進，也同時孕育于深刻且激烈的國際戰略競爭壓力。本文將針對網絡安全審查制度中的關于數據安全的相關內容開展分析。
一、數據成為獨立于網絡的安全保護對象
《網絡安全法》立足于技術層面的安全保障。其核心的立法目標是“防范對網絡的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網絡處于穩定可靠運行的狀態，以及保障網絡數據的完整性、保密性、可用性的能力”。該部法律主要內容是對網絡運營者施加基本的安全保障義務，并對關鍵信息基礎設施運營者施加增強式的安全保障義務。在此階段，數據的安全從屬于網絡的安全；網絡和系統作為數據的載體、容器或邊界，其安全保護就構成數據安全工作的主要內容。
隨著信息技術和人類生產生活交匯融合，各類數據迅猛增長、海量聚集，對經濟發展、社會治理、人民生活都產生了重大而深刻的影響。數據安全已成為事關國家安全與經濟社會發展的重大問題。特別是，2018年的劍橋分析事件，震驚中外，暴露出網絡和系統本身的安全，并不足以防范安全風險。臉書公司在網絡始終處于“穩定可靠運行的狀態”時，出于商業決策主動對第三方程序開放寬松的API數據接口，最終導致8700萬人的個人信息通過第三方程序流轉至劍橋分析公司，并被違法用于影響政治選舉，進而危及國家和政治的安全。數據應當作為獨立于網絡的安全保護工作對象，這樣的需求被不容忽視地凸顯出來。因此，《數據安全法》定位為數據安全領域的基礎性法律，提出了國家數據安全管理制度、組織和個人的數據安全保護義務、支持和促進數據安全與發展的措施，以及政務數據安全與開放等內容。
在信息化時代，個人信息保護已成為廣大人民群眾最關心最直接最現實的利益問題之一。特別是APP違法違規收集使用個人信息，均是在網絡和系統“穩定可靠運行”時發生的侵害個人合法權益的事件。中國的社會各方面廣泛呼吁出臺專門的個人信息保護法。因此，《個人信息保護法》在借鑒國外先進立法的基礎上，提出了個人信息處理的規則、個人信息跨境提供的規則，明確了個人信息處理活動中個人的權利和處理者義務，確定了履行個人信息保護職責的部門及其職責等內容。
二、數據成為國際政經博弈的焦點
在《外交事務》雜志2021年發表的文章《數據即是權力》(data is power)中，兩位美國作者直言：“與全球經濟的其他要素相比，數據與權力更緊密地交織在一起。作為創新的一個日益必要的投入，國際貿易的一個迅速擴大的元素，企業成功的一個重要因素，以及國家安全的一個重要層面，數據為所有擁有它的人提供了難以置信的優勢。尋求反競爭優勢(anticompetitive advantages)的國家和公司試圖控制數據”。
以美國為例。從業務層面的數據跨境流動來說，美國一直推行亞太經濟合作組織(APEC)項下的跨境隱私規則體系(Cross Border Privacy Rules, 以下簡稱CBPRs)。從2011年以來，美國成功地將其重要盟友(墨西哥、日本、加拿大、新加坡等經濟體)納入該體系，并在2020年8月首次提出將該體系“從APEC框架獨立出來”，以在更大的范圍內吸引更多的國家和地區加入。這套制度的實質是通過提供較低保護水平的數據跨境流動機制，“剝奪”加入其中的國家或地區按照自主意愿管控數據跨境的權力，然后借由美國產業界超強的實力，最終實現數據向美國企業和美國本土的匯聚集中。
數據一旦為美國公司所掌握，則美國的外國投資審查制度(CFIUS)嚴格審查能夠賦予外國組織或個人訪問“敏感個人數據”的并購或投資；另一方面，通過特朗普當政時期的“清潔網絡計劃”，拜登政府最新簽署的“關于保護美國人的敏感數據不受外國敵對勢力侵害的行政命令”，以及美商務部建立的《確保信息和通信技術及服務(ICTS)供應鏈安全》暫行最終規則等措施，將來自“外國敵手”所擁有或控制、或受其管轄或指揮的人所設計、開發、制造或提供的某些聯網軟件應用程序和設備排除在美國的供應鏈之外，進一步避免了美國數據(包括美國公司所掌握的來自美國境外的數據)的“不當流出”。
從執法和司法目的跨境調取數據來說，美國的法院程序和2018年通過的《云法》都在強化對受美國法管轄的實體和個人的數據跨境調取能力。特別是《云法》沒有修改原先的《存儲通信法》(Stored Communication Act)中禁止受美國法管轄的實體和個人向境外政府提供關于通信內容數據的規定，而是進一步利用該規定，確立了與美國政府簽署了協定的“適格國家”，才能夠直接向美國的公司調取數據。另一方面，《外國公司問責法案》及其配套規則，以“禁止證券交易”為威脅，強硬施加對存儲于境外的審計底稿的調取權力。
上述法律和政策方面的“組合拳”客觀上達成的效果是：一是掌握。對數據(低保護水平)自由流動的倡導，使得美國企業能夠在業務層面盡可能多和便利地掌握全球數據，并可以將其“帶回”美國總部(或者美國公司自主選擇的地點)進行分析。二是排除。美國排除了“外國敵手”的信息技術產品通過參與美國企業業務運營而掌握數據的可能性，并嚴格審查和限制外國的個人或公司通過并購和投資獲得美國數據的行為。三是調取和限制。只要是美國公司所控制(control)、擁有(possess)、監護(custody)的數據，無論是否存儲在美國境內，都受美國司法和執法流程的覆蓋，只要有現實需求就應當向美國當局提供；而外國政府如果需要向美國公司調取較為敏感的內容數據，只能通過美國政府的司法協助或者成為《云法》項下的“適格國家”。
通過上述三方面的舉動，美國事實上將自己的企業打造成在網絡空間的疆土。適用于數據的法律和政策工具隨著美國企業走向全球，最終實現了其整體的數據戰略——盡可能地掌握和控制全球數據，以此固化其在全球政治、經濟方面的地位和權力。
三、數據成為網絡安全審查的重點工作內容
在對數據安全認識的逐步深化及國際博弈的巨大壓力之下，網絡安全審查制度將數據安全涵蓋其中，恰逢其時。針對數據安全，網絡安全審查制度重點關注以下兩類風險：“核心數據、重要數據或大量個人信息被竊取、泄露、毀損以及非法利用、非法出境的風險”，以及“上市存在關鍵信息基礎設施，核心數據、重要數據或大量個人信息被外國政府影響、控制、惡意利用的風險，以及網絡信息安全風險”。
前者主要關注關鍵信息基礎設施所采購的網絡產品和服務提供者利用提供產品和服務的便利條件，非法收集、存儲、利用、向境外提供關鍵信息基礎設施所處理的“核心數據、重要數據或大量個人信息”的風險。換言之，網絡產品和服務提供者除了其對外宣稱和向用戶展示的“規定動作”之外，不應偷偷地進行關于數據的“自選動作”，更不應該損害其用戶對自己信息的自主權、支配權。后者是指因赴境外或國外上市而導致被外國法律管轄，進而引發外國政府能夠通過執法、司法方面的法律規定和權力，對境內網絡平臺運營者所掌握的“核心數據、重要數據或大量個人信息”施加“影響”、主張“控制”，并隨之“惡意利用”，導致我國主權、安全、發展利益受損的風險。“掌握超過100萬用戶個人信息的網絡平臺運營者”，因在此方面的數據安全風險突出，新版的網絡安全審查辦法強制其“赴國外上市，必須向網絡安全審查辦公室申報網絡安全審查”。由此可以看到，網絡安全審查制度對上述兩類數據安全風險的關注，恰好對應了前文分析的數據安全認識深化和國際博弈壓力。
新一輪數據治理中，國家不僅僅作為制度供給者，也作為獨立的利益主體登場，全球數據治理立法均充分考量國家的利益訴求，各國的數據戰略都服務于大數據時代的綜合國力競爭，既包括維護國家安全利益的防御性訴求，也包括促進本國數字經濟全球競爭，并通過規則治理搶占全球數據規則話語權。因此，從前述內外因素來看，我國《數據安全法》《個人信息保護法》，乃至于新版的《網絡安全審查辦法》并非局限于技術安全問題，而是在更加寬泛的意義上理解數據安全，核心目的都在于保障作為基礎性戰略資源的數據，能夠在將來被管好、用好，服務于我國的主權、安全和發展利益。(作者：洪延青，北京理工大學法學院教授)