三大硬傷注定“印太經(jīng)濟框架”走不遠(環(huán)球熱點)
近日，印太經(jīng)濟框架(IPEF)14個成員國在美國底特律舉行第二次部長級會議，各方達成使供應(yīng)鏈“更具彈性和安全性”的協(xié)議，美方聲稱要以此“減少對中國的依賴”。
這是IPEF啟動一年后達成的首份協(xié)議。分析認為，鑒于中國與地區(qū)國家間密切的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，IPEF協(xié)議將帶來哪些影響仍不確定。《日本經(jīng)濟新聞》稱，因各方在利益訴求上有諸多分歧，接下來的相關(guān)談判有陷入僵局的可能。
專家指出，IPEF打著合作之名行排他之實，企圖建立美國主導(dǎo)的貿(mào)易規(guī)則，重組產(chǎn)業(yè)鏈體系，讓地區(qū)國家與中國經(jīng)濟“脫鉤”。IPEF存在多重硬傷，注定走不穩(wěn)、走不遠。
先天不足——
地緣政治色彩濃厚，與自貿(mào)協(xié)定有本質(zhì)區(qū)別
近日，美國商務(wù)部長雷蒙多談及IPEF時指出，美國希望恢復(fù)在該地區(qū)的經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)地位，“為印度洋—太平洋國家提供一種替代中國的選擇”，又一次暴露IPEF的排他性、封閉性、對抗性等特點。
2021年10月，美國總統(tǒng)拜登以視頻方式出席東亞峰會時提出IPEF概念。2022年5月，拜登訪問日本期間宣布IPEF正式啟動。
“IPEF是美國臨時拼湊的產(chǎn)物。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院院長、教授屠新泉在接受本報記者采訪時指出，奧巴馬政府時期，美國主導(dǎo)推動“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)，特朗普政府上臺后退出TPP；拜登政府曾考慮重新加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)，但受到美國國內(nèi)保護主義政治力量的掣肘。長期以來，以貿(mào)易為工具鞏固領(lǐng)導(dǎo)力、構(gòu)筑同盟圈子，是美國的慣常做法。拜登政府也試圖在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域推出一個構(gòu)想，凸顯美國在亞太地區(qū)的存在感和影響力，IPEF由此產(chǎn)生。它并不是拜登政府深思熟慮后的產(chǎn)物，也稱不上“戰(zhàn)略性”構(gòu)想，只能勉強算是“急就章”，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，存在先天不足。
中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院國際經(jīng)濟關(guān)系研究室主任張中元向本報記者分析，在亞太地區(qū)，美國近幾屆政府對中國的圍堵和制衡從未停止。拜登政府上臺后，繼承并深化了特朗普政府提出的“印太戰(zhàn)略”概念。該戰(zhàn)略在安全領(lǐng)域投入較多資源，經(jīng)濟領(lǐng)域存在短板。拜登政府試圖以IPEF彌補短板，為“印太戰(zhàn)略”服務(wù)。
英國國際關(guān)系分析人士湯姆·福迪曾指出，IPEF并沒有實際內(nèi)容，僅僅是一個口號，最終會是無稽之談。因為它忽視了地理和經(jīng)濟現(xiàn)實，是完全基于意識形態(tài)、一廂情愿的幻想。
據(jù)《紐約時報》報道，美國商業(yè)團體也對IPEF持保留態(tài)度。在日前致美國政府的公開信中，包括美國商會和全美制造商協(xié)會在內(nèi)的30多家美國企業(yè)團體表示，IPEF談判忽略了有助于美國企業(yè)的傳統(tǒng)貿(mào)易優(yōu)先事項。該協(xié)議試圖將中國描繪成全球供應(yīng)鏈的“破壞者”，而非能為美國和其他國家的企業(yè)帶來實質(zhì)利益的一方，這顯然不符合事實。
“IPEF是一個將中國排除在外的所謂‘經(jīng)濟安排’。美國試圖構(gòu)建針對中國的價值觀同盟，鼓動亞太國家對中國‘脫鉤’，以達到主導(dǎo)亞太經(jīng)濟、維護自身霸權(quán)、遏制中國的目的。”張中元認為，IPEF打著“經(jīng)濟合作”的旗號，實際卻是在搞“經(jīng)濟冷戰(zhàn)”，具有濃厚的地緣政治色彩，嚴重背離了亞太合作的理念和精神。一些亞太國家對該框架持謹慎甚至懷疑態(tài)度，不愿意在美國挑起的地緣政治對抗中“選邊站隊”。
屠新泉指出，IPEF與自貿(mào)協(xié)定的最大區(qū)別，就是缺乏貿(mào)易自由化、市場準(zhǔn)入談判等相關(guān)內(nèi)容。對除美國之外的其他國家而言，IPEF有哪些價值、能帶來哪些實際經(jīng)濟利益，目前都看不到。因此，IPEF的生命力和吸引力大打折扣。
美國優(yōu)先——
體現(xiàn)美國的利益和價值觀，其他成員很難真正受益
按照美國的設(shè)想，IPEF包括四個支柱：一是在數(shù)字貿(mào)易、勞工和環(huán)境等領(lǐng)域制訂所謂公平、高標(biāo)準(zhǔn)和有約束力的規(guī)則；二是提高芯片、大容量電池、醫(yī)療產(chǎn)品、關(guān)鍵礦物等重要產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的韌性和安全性；三是推動高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫碳和綠色技術(shù)發(fā)展；四是稅收和反腐敗。
“IPEF表面看來內(nèi)容廣泛、議題較多，但實際成果寥寥。”張中元指出，一方面，美國的承諾“口惠而實不至”。IPEF推出之初，其他成員國尤其是亞太國家更關(guān)心美國能否提供市場準(zhǔn)入、降低關(guān)稅及貿(mào)易壁壘。但該框架顯然不能滿足這些國家的需求。在氣候變化、基礎(chǔ)設(shè)施等議題上，美國國內(nèi)黨派斗爭激烈、分歧較大，也不太可能拿出具體舉措。另一方面，由于各成員國經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，美國標(biāo)榜的所謂“公平”“高標(biāo)準(zhǔn)”很難落到實處。比如，在數(shù)字經(jīng)濟、勞工、清潔能源等方面，IPEF為他國設(shè)置了諸多束縛，迫使發(fā)展中國家同美經(jīng)濟政策“硬接軌”，明顯超出部分國家的國內(nèi)政策標(biāo)準(zhǔn)和實際承受能力。
《日本經(jīng)濟新聞》稱，盡管IPEF就強化供應(yīng)鏈問題取得了一定的進展，但在其他領(lǐng)域，美國和東南亞國家的立場分歧非常明顯。相比其他成員關(guān)心的貿(mào)易自由化問題，美國更重視它所謂的“勞工權(quán)利和環(huán)境”標(biāo)準(zhǔn)，這與東南亞國家追求實際利益的訴求相悖。
2022年9月，IPEF首次部長級會議舉行期間，印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發(fā)展中國家”等為由，宣布暫時退出IPEF貿(mào)易談判。
“IPEF完全由美國主導(dǎo)，反映美國利益，是‘美國優(yōu)先’的產(chǎn)物，其他國家利益和訴求則被忽視。美國在提出苛刻要求的同時，又不承諾以降低關(guān)稅或擴大市場準(zhǔn)入作為回報，造成一些國家的參與動力不足。”張中元說，對東盟來說，IPEF還帶來一個挑戰(zhàn)：由于緬甸、老撾、柬埔寨沒有參與該框架，東盟長期遵循的一致性原則或?qū)⒃獾狡茐摹?/p>
美國CNBC指出，IPEF看似提供了一種具有很大靈活性的“軟法律”框架，但僅允許成員國就少數(shù)規(guī)則與個別領(lǐng)域達成一致。該框架的真正目的在于讓美國增強在該地區(qū)的影響力，以便為其采取的干預(yù)措施提供一個合法借口。
“IPEF的四個支柱都充斥著美國‘喜歡’的詞匯。”屠新泉指出，比如，“公平貿(mào)易”是美國頻頻炒作的概念，美國一直狹隘地認為，美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系是“不平等”的；“供應(yīng)鏈彈性”實質(zhì)是為了建立擺脫中國的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，但對中國的第一大貿(mào)易伙伴東盟而言，與中國“脫鉤”是無法實現(xiàn)的。美國試圖以自家標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)，卻無法為其他國家?guī)韺嶋H利益。
后繼乏力——
受美國國內(nèi)政治掣肘，未來存在較大不確定性
近年來，美國一直是亞太經(jīng)濟合作的“攪局者”。從退出TPP，到不參加CPTPP和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)，再到提出具有地緣政治色彩的IPEF，美國遵循的原則是“合則用，不合則棄”，完全從自身利益出發(fā)。美國是否能履行IPEF相關(guān)承諾？外界并不看好。
據(jù)悉，本屆美國國會并未授予拜登與其他貿(mào)易伙伴國談判并簽署新貿(mào)易協(xié)定的權(quán)力，這意味著IPEF只能提供一種松散的伙伴關(guān)系，無法達成具有法律約束力的貿(mào)易協(xié)定。同時，拜登政府為了避免該框架在國會論證期間通不過，已明確表示不會將談判結(jié)果提交國會批準(zhǔn)，這就意味著IPEF達成的協(xié)議條款沒有法律效力。
法新社指出，與傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定不同，IPEF沒有談判關(guān)稅和放寬市場準(zhǔn)入的計劃——因為這些在美國選民那里日益不受歡迎，也很難在美國國會獲得通過。
屠新泉指出，在美國國內(nèi)黨派斗爭激烈、保護主義勢力對貿(mào)易自由化缺乏興趣的背景下，拜登政府若將IPEF拿到國會尋求批準(zhǔn)，將面臨一定阻力。另外，IPEF內(nèi)容主要體現(xiàn)民主黨的想法和理念，如清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題，若共和黨政府上臺，IPEF前景將面臨極大不確定性。在財政預(yù)算上，由共和黨控制的眾議院經(jīng)常反對民主黨政府的開支計劃，之后涉及IPEF的投資或援助計劃，很有可能會在國會遇阻。
2022年5月，為了推銷IPEF，美國政府宣布將向東盟投資1.5億美元，用于加強東南亞清潔能源建設(shè)、海上安全和抗擊新冠疫情等工作。該金額一經(jīng)公布，就遭輿論嘲諷。畢竟，幾乎同一時間，美國向烏克蘭提供了高達400億美元的援助。路透社的報道指出，與中國和東南亞的深厚關(guān)系相比，美國的投資承諾顯得蒼白無力。
張中元也認為，IPEF實施前景有很大的隨意性和不確定性——
其一，該框架是拜登政府以簽署行政命令的方式推進的，不會經(jīng)過國會批準(zhǔn)，缺乏法律層面的保障和約束力。
其二，盡管IPEF在美國國內(nèi)不走立法程序，但相關(guān)談判仍將受國內(nèi)政治博弈的牽制，加之民主、共和兩黨在一些議題上存在分歧，商界人士也質(zhì)疑該框架的實際效能，IPEF能否拿出促進投資的實際舉措，仍然存疑。
其三，該框架完全由美國主導(dǎo)，美國政府有可能根據(jù)自身利益需要隨時修改相關(guān)議題和內(nèi)容。隨著美國政府換屆，IPEF能否貫徹下去也是一個問號。特朗普政府退出TPP談判就是一個先例。未來，IPEF很有可能會淪為一個僅具有象征意義的所謂“多邊合作”機制。
其四，美國的財政支出受多方面因素限制。且烏克蘭危機全面升級后，隨著地緣政治風(fēng)險上升，美國企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的動力不足。上述因素都將影響IPEF在實操層面的效果。(人民日報海外版)