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□本報記者席鋒宇
近日在十二屆全國人大常委會第八次會議上分組審議航道法草案時,一些常委委員建議,航道法草案應加強對生態環境保護的規定。
方新委員說,通航河流同飲用水水源直接相關,水源保護非常重要,應特別重視航道的生態屬性,加強水資源保護。她建議,在航道法草案第三條“統籌兼顧供水、發電、漁業、環境保護等需求”中,加上“生態”二字。在第六條和各個規劃銜接的內容中,建議將環境保護規劃改為生態建設和環境保護規劃,把生態建設的概念納入到航道規劃要考慮的內容里。
楊震委員說,航道法涉及到水的問題,顯然與環境保護也有關系。他有兩個疑問:在航道規劃一章里,沒有環保部門參與,這與陸地上各項政策都要有環評是不是矛盾?航道建設及與航道有關的工程是不是也應有環評?他認為,環境保護涉及各領域,各領域也應該把環境保護納進去。
增加有關航道營運管理的規定
梁勝利委員認為,航道法草案中應增加關于航道營運管理方面的條款。
梁勝利指出,草案雖然提出航道規劃、航道建設、航道養護、航道保護以及法律責任,但是他認為需要規范的主體不是很明確。“航運事業最終還要體現在航道的營運方面,而在航道營運方面存在的問題需要從各方面來規范,缺少了這些條款,這部法律規范得就不夠全面,也不夠到位。”梁勝利說。
梁勝利分析,現實中航道在營管方面存在著許多問題,需要規范和協調。他以自己所在的廣西為例,隨著航道利益多元化,侵占航道的現象比較突出。障礙物、建筑物、占道、非法經營,阻礙航道正常運營,造成斷航問題嚴重。另外,在營運當中發現水資源綜合開發利用不夠科學,存在著航運與水力發電不協調的問題。比如,部分樞紐功能定位不合理,水力發電部門從水力發電角度上有更多考慮,對航運方面考慮得不夠,所以造成了一些矛盾。還有一些關鍵的控制性樞紐、船閘建設由于涉及到部門利益導致扯皮,使得建設進度緩慢,影響航運事業發展。此外,航道公共服務性基礎建設的投入不足。這些問題都需要通過制定法律來規范,但是航道法草案中沒有約束這方面行為的規定。
梁勝利建議,草案增加關于航道營運管理方面的條款,國家要統一規劃,特別是跨流域、跨部門、跨單位的公共性航道資源要實行統一規劃。在規劃范圍內,各個主體要依照這個規劃來實施,履行相應義務,獲取與營運相當的利益。
航道規劃應與水利設施相匹配
江河航道只要規劃得好就能夠真正做到發電與航運兩不誤。但是,龔建明委員調研后發現,交通部門有交通部門的做法,水利部門有水利部門的做法。結果就出現了江河管理體制不協調、規劃不協調、建設單位不協調,造成浪費和破壞資源的現象。
龔建明建議,航道規劃建設要與水利設施建設做好銜接和匹配,并且要明確主次問題。今后水利設施建設很大程度上要服從航道規劃建設,不然就會造成自然資源浪費。
處罰幅度過于寬泛不利于操作
全國人大代表李大進的建議主要是關于航道法草案中有關法律責任的規定。
李大進說,草案中關于法律責任的規定共有10個條款,從這些條款占航道法草案的比例來看,可以看出制定法律的初衷是希望通過法律責任來更嚴格地規范對航道運營建設當中違法行為的處罰。但是從目前草案的條文看,處罰數額的幅度是比較大的。最低到2000元以下,最高到100萬元以下。“應當說這種過于寬泛的幅度會增大執法的任意性,不利于嚴格執法。同時處罰使用的詞全都用的是‘以下’這樣的描述。”李大進建議,處罰數額應在幅度上盡量減少任意性,作出比較嚴格的規定。
李大進還注意到,在法律責任中幾乎全都用到了“可以”這樣的字樣。在法律中“可以”和“應當”是兩個完全不同的法律概念。現在都為航道方面執法不嚴或者對執法當中彈性過大的做法擔憂,航道法又是第一部規范這方面行為的法律,從法律的嚴肅性特別是執法的嚴肅性來講,建議把“可以”改為“應當”。如果不能全都用“應當”,也要對比較嚴重的違法行為用“應當”這樣的字樣來加以區別,提升法律的權威性和操作性。