創(chuàng)造制度紅利，就要適應時代變化，深化改革，實現(xiàn)從要素驅動階段的產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新驅動階段的產(chǎn)業(yè)政策轉換，以智慧、綠色、包容式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策推進產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化升級
我國產(chǎn)業(yè)結構升級進入“雙期交匯”新階段
經(jīng)過了30多年持續(xù)快速發(fā)展，我國重化工業(yè)和制造業(yè)取得了巨大進步，鋼鐵、汽車等220多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一位，新能源、新材料、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，電子商務、現(xiàn)代物流等生產(chǎn)性服務業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構的寬度和深度都得到前所未有的拓展。
但是，我國仍處于工業(yè)化中期向后期的過渡階段，工業(yè)化的歷史任務尚未完成，產(chǎn)業(yè)結構高度化的目標沒有完成，從產(chǎn)業(yè)價值鏈低端向高端的跨越?jīng)]有完成。與此同時，第三次工業(yè)革命的到來，使我國產(chǎn)業(yè)結構升級進入“雙期交匯”的新階段。一方面，我國仍處于工業(yè)化、信息化的追趕期。作為工業(yè)化后發(fā)國家，仍在沿著先行國家開辟的工業(yè)化、信息化道路追趕前進，要素結構、產(chǎn)業(yè)結構和空間布局結構優(yōu)化升級仍有巨大的空間；另一方面，我國已經(jīng)進入第三次工業(yè)革命的導入期，以信息技術、制造技術、能源技術、材料技術交叉融合、深度滲透、群體興起為特征的第三次工業(yè)革命為我國實現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展的后來居上打開了“機會窗口”，為加快產(chǎn)業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整提供了歷史性機遇。抓住機會則有可能在工業(yè)化的結構、質量、效益等方面縮小與發(fā)達國家的差距，乃至實現(xiàn)超越，抓不住機會差距則會被進一步拉大。
“雙期交匯”意味著我國推進產(chǎn)業(yè)結構升級必須從存量和增量兩個方向上做文章。從存量上做文章，就是對既有產(chǎn)業(yè)的改造與升級，主要有兩條實現(xiàn)途徑：一是淘汰和轉移落后產(chǎn)業(yè)，二是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。從增量上做文章，也要從兩方面入手：一方面，要大力培育和推進新一代移動通信裝備、智能制造、三維打印等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以搭建創(chuàng)新平臺和營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境為主，幫助新興產(chǎn)業(yè)盡快度過起步階段的發(fā)展瓶頸期；另一方面，要抓住第三次工業(yè)革命帶來的契機，大力發(fā)展研發(fā)設計、大數(shù)據(jù)、云計算等高端生產(chǎn)性服務業(yè)，推動生產(chǎn)性服務業(yè)邁進發(fā)展的快車道。
推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級必須完成要素和體制機制的雙重轉換
未來10年是我國改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化的關鍵時期。產(chǎn)業(yè)結構升級的關鍵所在，就是提高產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新能力，而其背后的根本推動力，就是要素和體制機制的雙重轉換：
從要素轉換上看，國際經(jīng)驗表明，一個國家要真正確立產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，應逐漸摒棄建立在低端勞動力、土地、一般性設備等初級要素稟賦上建立的比較優(yōu)勢，轉而培育高素質的人力資源、現(xiàn)代化的基礎設施等高級要素。
改革開放之初，我國依托勞動力、土地、自然資源等要素比較優(yōu)勢，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構不斷升級和經(jīng)濟較快增長。但隨著適齡勞動人口比重下降、勞動力成本快速上升、資源環(huán)境約束日益增強，中國產(chǎn)業(yè)基于要素低成本的競爭優(yōu)勢快速削弱，依靠傳統(tǒng)要素實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長已難以為繼，必須實現(xiàn)要素轉換戰(zhàn)略，使產(chǎn)業(yè)結構升級更多地建立在人力資本、知識、技術等復雜和高級要素上。
相比要素轉換，體制機制轉換是我國產(chǎn)業(yè)結構升級的根本保障。改革開放以來，我國經(jīng)濟能夠保持持續(xù)高速增長，一個重要原因就是在一些重要歷史時刻及時改革束縛經(jīng)濟發(fā)展的體制機制，釋放制度紅利。從黨的十一屆三中全會做出改革開放的決策，到1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開，再到2001年加入世貿(mào)，都是我國適應形勢變化主動做出的重大制度調整，有效推動了生產(chǎn)力的發(fā)展。但近年來，我國一些制度紅利有所減弱，一些產(chǎn)業(yè)由于缺乏有效的市場競爭，沒有形成自我發(fā)展的內生機制和創(chuàng)新能力。因此，必須加快改革不合理的體制機制，為產(chǎn)業(yè)結構升級提供有效的制度保障。
實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級，既要消除“制度陷阱”又要創(chuàng)造制度紅利
每一次工業(yè)化階段轉換的背后，都是與相應的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式相匹配的經(jīng)濟制度的轉換和調整。對于后發(fā)工業(yè)化國家，由于工業(yè)化過程在時間上被高度壓縮，這種制度調整的頻率和幅度肯定會相應加大，但由于制度相對于經(jīng)濟來說是慢變量，由此而導致制度的轉換和調整難度也成倍地放大。因此，人們通常所說的“中等收入陷阱”，更恰當?shù)恼f法應該是落入了路徑依賴和體制僵化的“制度陷阱”，結果導致工業(yè)化進程受阻和產(chǎn)業(yè)結構升級停滯。未來10年能否釋放“結構效應”，實現(xiàn)發(fā)展方式的轉變和產(chǎn)業(yè)結構的升級，關鍵要看能否認真貫徹落實十八屆三中全會精神，消除“制度陷阱”，創(chuàng)造制度紅利。
消除“制度陷阱”，就是要通過改革，消除現(xiàn)有體制機制中與經(jīng)濟發(fā)展方式轉變以及產(chǎn)業(yè)結構升級不相適應的地方。以當前社會廣泛關注的產(chǎn)能過剩問題為例，不僅傳統(tǒng)的鋼鐵、建材等行業(yè)出現(xiàn)庫存積壓，光伏產(chǎn)業(yè)、風電設備等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。市場具有優(yōu)勝劣汰、自我修復的功能，一般不會出現(xiàn)某個行業(yè)長期的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。中國的產(chǎn)能過剩問題卻久治不愈，深究之后會發(fā)現(xiàn)體制因素是關鍵。官員政績的GDP考核制度，中央和地方財權和事權不匹配，都加劇了地方政府的投資沖動。如果不突破現(xiàn)有的體制框架，優(yōu)化資源配置，抑制盲目投資，消除產(chǎn)能過剩的政策目標是難以實現(xiàn)的。
創(chuàng)造制度紅利，就是通過創(chuàng)新體制機制，為產(chǎn)業(yè)結構升級創(chuàng)造有利條件和發(fā)展空間。要將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展所需要的體制機制，作為創(chuàng)造“制度紅利”的突破口，按照“非禁即準”的原則完善市場準入管理，扶持新興企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展。進一步完善稅收激勵政策，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端生產(chǎn)性服務業(yè)智力投入高、進項抵扣少的特點，在實行所得稅優(yōu)惠政策的基礎上探索增值稅減免的辦法。將金融創(chuàng)新和技術創(chuàng)新結合起來，對中小企業(yè)研發(fā)階段起到孵化器作用的風險投資、天使基金和私募股權投資，應在有效監(jiān)管的前提下鼓勵其發(fā)展。
以智慧、綠色、包容式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策推進產(chǎn)業(yè)結構升級
創(chuàng)造制度紅利，就要適應時代變化，深化改革，實現(xiàn)從要素驅動階段的產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新驅動階段的產(chǎn)業(yè)政策轉換，以智慧、綠色、包容式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策推進產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。
任務之一，是正確處理好政府、市場、社會等產(chǎn)業(yè)治理主體的關系。要深化經(jīng)濟體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。加快要素市場化改革，深化電力、石油、天然氣、土地等領域價格改革。要轉變政府職能，政府不直接干預產(chǎn)業(yè)的具體活動，主要是加強戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準制定和實施，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展和綠色增長，彌補市場失靈。要高度重視社會中介組織的培育和發(fā)展，引導其在產(chǎn)業(yè)政策制定、共性技術平臺打造、產(chǎn)業(yè)預警等方面發(fā)揮更好的作用。
任務之二，是綜合運用好法治、經(jīng)濟、行政、信息等產(chǎn)業(yè)治理手段。加強公正司法建設，依法保護各種所有制、各類規(guī)模企業(yè)以及公民的產(chǎn)權和合法權益，依法維護市場競爭秩序，懲罰市場失信行為。在經(jīng)濟手段上，要自覺運用市場規(guī)律，尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級中的主體地位，激發(fā)新活力。在行政手段上，增強政府決策的科學化水平和快速反應能力，強化政府監(jiān)管職能。在信息手段上，要借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)、云計算等信息網(wǎng)絡技術，推進產(chǎn)業(yè)投資信息共享和信息公開披露，構建完善的經(jīng)濟信息服務體系，為產(chǎn)業(yè)投資提供決策依據(jù)。
任務之三，是構建產(chǎn)業(yè)政策的科學制定、有力執(zhí)行、動態(tài)調整、自我糾錯的良性循環(huán)機制。統(tǒng)籌考慮各行業(yè)發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)政策制定的科學性、公平性，避免少數(shù)行業(yè)政策的過度疊加，避免政策上的“套利行為”和機會主義。適應形勢變化，做好產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調整。加強產(chǎn)業(yè)政策事前、事中、事后評估，健全評估標準，及時糾正不合理的政策。（趙昌文 王曉明 王忠宏）
(作者為國務院發(fā)展研究中心研究員)