近年來，司法腐敗問題已經(jīng)成為國際社會關注的重大問題之一。各國學者、政策制定者都高度關注法律在社會發(fā)展中的重要作用，司法腐敗問題也必將與經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展緊密相關。那么，究竟該如何防治司法腐敗呢？不同國家會采取不同的對策，這些對策取決于很多因素——在該國最需要解決的問題是什么？地方參與者最主要的需求是什么？政府機構可以提供什么樣的資源以及時間如何安排等等。
綜觀各國防治司法腐敗的實踐，將對司法腐敗的“診斷”與改革方案的目標密切聯(lián)系在一起，無疑是最為重要的。為確保司法廉潔，防治司法機關的腐敗行為，我們從“診斷”司法腐敗著手，設計防治司法腐敗的方案，推進改革方案的實施，并對結果進行評估。通過一系列應對措施，防治司法腐敗不僅需要參與者的高度關注，而且需要公開和靈活的政策對話、全局性的規(guī)劃以及有效的溝通。
2009年，我們提出了關于防治司法腐敗的六大對策。以下對策力圖為防治具體的司法腐敗問題提供一個總體性的指引。當然，不是所有的問題都能夠在以下對策中得到解決。同時，我們必須再次充分認識到防治司法腐敗問題的重要性。
對策一：
法官選任和任職保障
那些受政治庇護、甚至存在腐敗行為的不稱職法官是無法實現(xiàn)司法機關獨立、公正、問責、透明的高標準的。科學的法官選任制度是極其重要的。
法官選任應對符合資格的候選人進行獨立的審核。一些國家建立了法官委員會，承擔法官選任以及其他的法院管理職能。還有一些國家也建立了法官委員會，但是該委員會只負責對空缺的法官職位進行補選。第三種辦法是要求候選者完成專業(yè)學習并通過考試，以使其具備擔任法官的資格。在美國的很多州，法官選任一般會考慮司法機關的政治化傾向問題。
所有這些法官選任方法都不盡完美，也會存在政治性或者其他方面的問題，因此，法官選任辦法必須具有最大限度的透明性，最好在參與過程中能夠不斷更新選任規(guī)則和標準，并公之于眾。任命機構的成員也應進行公開選任。律師協(xié)會或其他社會團體應對候選人的資格進行公開和獨立的審查。此外，法官選任也應接受媒體的監(jiān)督。
司法的獨立性與法官任職保障息息相關。如果法官在政治權威下任職或者任期很短，特別是與選任機構保持密切聯(lián)系，那么，法官非常容易受到政治干涉。法官任期較短(經(jīng)常受制于強制性退休年齡和行為的規(guī)定)或者長期固定的任期，會影響司法機關的獨立性。
對于合格的法官，維護和保持他們的獨立性比保護其不被免職更為重要。保持法官薪資不被減免或免職、合理的工作條件(薪資、辦公設施以及裝備、人員配備以及工作量)以及公平的晉升機制，都有助于保障法官任職的連續(xù)性和一致性，也有助于法官廉潔司法。可以說，法院工作人員在保障司法機關的專業(yè)性和廉潔方面是最為關鍵的因素。但是，很多國家并未充分認識到這一點，在法院管理人員和其他專業(yè)人員的配備和工作條件方面，并未給予足夠、充分的重視。
對策二：
案件管理和審理程序
正當?shù)某绦蚩梢杂行p少案件審理中的偏袒和遲延，減少司法機關的腐敗行為。很多國家已經(jīng)進行了大范圍的審理程序改革，包括口頭審理程序，加強證據(jù)立法以及強化辯護程序。在某種程度上，這樣的大范圍改革對防治腐敗行為提供了良好的契機。在那些程序改革開展的比較好的國家，腐敗行為發(fā)生的機會就比較小，腐敗行為的成本也會比較高，這就更有助于司法機關廉潔司法。然而，在民事和刑事司法領域的重要程序性變化(例如變書面審理為口頭審理)是大范圍的和長期的，且需要付出較高的成本。在這樣的程序改革中，地方領導者是重要的推動因素，其他的參與者也起到了積極的作用。
不論是大范圍的程序改革還是某一領域的程序改革，都會出現(xiàn)一系列問題。其中，將特定案件分配給特定的法官就是問題之一。為解決這一問題，隨機分案系統(tǒng)應運而生。另一個可能導致司法腐敗的原因就是缺乏對案件記錄的有效管理。當書記員并不能確保案件材料穩(wěn)妥保管時，案件材料有可能部分或全部丟失。這時，案件材料的管理就顯得尤為重要。一些國家成立了案卷管理中心，請專業(yè)管理人員承擔案卷管理工作，以保障案卷的準確性，并對案卷進行及時更新。這一做法不僅可以提升工作效率，改善案卷保管條件，而且可以消除通過泄露案件材料獲得利益的司法腐敗行為。
另一個較為重要的問題，就是案件管理信息和統(tǒng)計系統(tǒng)，這一系統(tǒng)反映了法官和其他法院工作人員的工作量和工作表現(xiàn)。研究表明，審理中的延遲常常源于法官對案件的疏于管理。但是，過度的審理延遲則是由多種因素導致的，當然也包括腐敗行為，如在案件程序轉換時，法官有很多機會拖延案件審理的時間。
在執(zhí)行中，這種拖延行為也是很常見的。對于敗訴者而言，他們有明顯的動機來拖延法院判決的執(zhí)行，因為這樣的拖延可以幫助其隱匿或轉移財產(chǎn)，因為支付的財產(chǎn)利息可能低于市場利息。判決不能有效地執(zhí)行，會極大地損害法院判決的權威。在執(zhí)行過程中，存在各種各樣可以拖延執(zhí)行的情況。其中，最為常見的情況，就是由于執(zhí)行的程序缺陷而出現(xiàn)的腐敗行為，如繁雜的執(zhí)行程序、執(zhí)行人員的自由裁量權、惡意申訴以及信息不公開等等。針對這些問題，應采取的對策包括：適當簡化執(zhí)行程序、明確債務人披露和返還財產(chǎn)的責任范圍、擴大發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)線索和財產(chǎn)清算的范圍。最為重要的是，對執(zhí)行行為進行有效的監(jiān)督，并及時駁回執(zhí)行中故意拖延執(zhí)行的申訴。在執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是司法機關在未充分審查的情況下，就依托自動化的案件管理和統(tǒng)計系統(tǒng)。在案件進入管理和統(tǒng)計系統(tǒng)前，法院必須確保執(zhí)行程序的高效以及數(shù)據(jù)的準確性。因此，之前的審查程序就顯得更為重要。
對策三：
職業(yè)道德和司法廉潔
在司法人員職業(yè)行為規(guī)范中，被廣泛使用的是2002年《班加洛爾司法行為準則》。2007年，美國司法廉潔小組開始起草該準則的注釋，以便更好地指導司法人員的司法行為。司法廉潔小組由美國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起，由最高法院的大法官以及其他資深法官組成。這一小組還起草其他法院工作人員的道德準則。
正如法律并不一定能達致預期的法律目的一樣，司法行為準則的實施只是樹立司法人員職業(yè)道德的第一步。司法機關的領導者必須確保法官和其他司法人員了解并切實遵守這些行為準則。成功的職業(yè)道德規(guī)劃包括初任培訓以及對相關人員的定期培訓、為面臨道德問題的司法人員提供指引的機制、申訴和執(zhí)行程序以及公布對違反職業(yè)道德行為的處理決定。除了為法官制定全面的職業(yè)道德規(guī)劃，司法機關通常還有責任對司法人員的職業(yè)道德規(guī)劃進行監(jiān)督。有時，這種監(jiān)督還要涉及檢察官、公益律師、私人偵探，甚至是整個法律職業(yè)群體。通常，司法審查會影響律師協(xié)會以及其他專業(yè)組織的行為規(guī)范。司法機關對職業(yè)行為的積極監(jiān)督有助于提升司法機關的效率和公信度，促進司法廉潔。
職業(yè)道德問題并非一個孤立的問題，我們必須將這一問題同法院運行以及對司法人員的激勵機制聯(lián)系在一起。我們必須清楚地認識到，職業(yè)道德行為是評價法院工作的重要因素，在對司法人員財產(chǎn)、經(jīng)費以及其他資源的管理中起到了積極的作用，即可以有效地限制法官的自由裁量權、調(diào)查和懲治違反職業(yè)道德的行為。
對于防治司法腐敗，一個寶貴的經(jīng)驗就是加強司法機關之間的合作，并強化司法公開。在很多國家，司法機關的職能包括審查行政機關的決定、律師協(xié)會的行為規(guī)范以及替代性糾紛解決機構的處理結果(從鄰里調(diào)解中心到國際商業(yè)仲裁機構)。法院對其他機構的審查職責保障了這些機構對法律的正確適用，也使法院有能力應對法院自身和其他機構的腐敗行為。
對策四：
經(jīng)費保障
司法機關需要充足的經(jīng)費保障，以避免司法腐敗。司法機關要吸引優(yōu)秀的人才、為其提供良好的工作條件、進行法院管理以及對司法人員進行培訓，這些都需要充足的經(jīng)費保障。只有這樣，司法機關才能實現(xiàn)獨立、公正、廉潔、問責和公開。
在確保司法機關享有充足和持續(xù)的經(jīng)費保障方面，不同國家有著不同的實踐經(jīng)驗，很難加以比較。在一些國家，法院的經(jīng)費預算標準要以政府預算為基準，再乘以固定的比例。在其他國家，司法部或者其他行政機構確定預算的數(shù)額，并向議會提案。還有一些國家，司法機關有充分的自主權，其經(jīng)費預算提案一般會被議會所采納。關于司法預算的內(nèi)容、司法預算是否可以因罰款、稅費以及其他司法機關的收益而予以增加的問題，并無定論。一些國家不允許逐年減少司法機關的經(jīng)費預算，或者限制減少某一種類的經(jīng)費預算(如司法人員的工資)。在預算管理方面，不同國家的做法也不盡相同。但是，普遍的趨勢是增加司法機關自身的財政自主權，以增加司法機關的獨立性，并對其資源進行有效管理。
司法機關的經(jīng)費保障體系往往依賴于國家憲法和長期的法律傳統(tǒng)，是很難輕易變化的。盡管如此，我們還應密切關注以下幾個問題：
第一，以國家預算為基礎，設定固定的比率來確定司法機關的經(jīng)費預算，會導致不同年度經(jīng)費的分配不均，造成某些年度過剩或不足的情況，因為這樣的計算方法并未與司法機關的需求和工作聯(lián)系起來，也消除了經(jīng)費預算對于提升司法機關工作的積極作用。
第二，因罰款、稅費而增加司法機關經(jīng)費預算的方法會因收入減少而產(chǎn)生不正當?shù)膭訖C，影響司法公正，并可能限制司法公開。
第三，司法機關以外的其他部門享有對經(jīng)費預算和使用的權威，會損害司法機關的獨立性，造成政治干預。
因此，在司法機關經(jīng)費保障問題上，必須加以重視的三個原則是：
第一，司法機關的經(jīng)費預算必須建立在司法機關的管理和統(tǒng)計的基礎上。司法機關的管理和統(tǒng)計，反映了法院案件的數(shù)量以及工作的效率。
第二，司法機關在經(jīng)費保障中應起到實質(zhì)性的、直接的作用。與其他問題相比，這一點很重要。只有這樣，才能降低司法機關的腐敗行為，使其免受其他權力機關的政治干預。
第三，在司法機關經(jīng)費預算和管理中，公開是關鍵性的因素。公開可以保障司法機關在公用經(jīng)費的分配和支出方面是合法、合理的，司法機關也有義務承擔相應的責任。
對策五：
對司法腐敗行為的調(diào)查和懲治
法院裁判正確與否，可以通過上訴程序予以判斷。與上訴程序截然不同，司法機關同樣需要具備專業(yè)知識和專業(yè)技能的司法組織，來調(diào)查和處理對于法院和法院工作人員的投訴。通常，這些行政部門設在司法機關內(nèi)部(有時在最高法院，有時在法官協(xié)會)。在一些國家，司法部有對法院工作進行行政管理的職責，并有權處理司法機關的紀律問題。這些國家所面臨的共同問題就是，必須在保護司法機關不受腐敗行為的侵害與保護被投訴司法人員的正當權益之間尋求平衡。
《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條提供了一個切入點。司法機關有職責促進司法廉潔，并防治司法人員的腐敗行為。提升職業(yè)能力，以完成這一職責，對于促進國際合作和專業(yè)協(xié)助來說，是十分重要的課題。
對腐敗行為的懲治應是公正和一致的。在被指控有腐敗行為時，法官有時被允許辭職，有時被免職(如未盡職責)。法官辭職或免職暗示著對法官司法腐敗行為的懲治已經(jīng)結束。但是，在有些案件中，同樣的行為所受到的懲罰會更為嚴厲。上述懲治措施，在一定程度上容忍了司法腐敗行為，并會損毀司法系統(tǒng)的合法性。對腐敗行為缺少一致的懲治，反映出懲治機關的能力不足。最大限度地推進司法公開，包括公布紀律規(guī)定，可以促進懲治的公正和一致。此外，司法機關也應提升司法能力，以加大對腐敗行為的懲治力度。
除了司法機關的腐敗行為以外，很多國家都認為，要對腐敗行為有效防治，就必須減少腐敗的機會，切斷腐敗的利益鏈條，并盡可能地加大腐敗行為被查處的幾率和對腐敗人員的處罰力度。最后，所有這些措施必須依賴于法院的司法能力、懲治力度以及相關法律實施部門，以收集、出示以及采信腐敗犯罪行為的證據(jù)。當然，對于涉及多重交易、案情復雜、隱匿技術高端的重大腐敗案件，司法機關和執(zhí)行機關通常會由于政治和經(jīng)濟利益，而降低對這些案件的懲治力度，這也會在一定程度上導致司法腐敗。此外，《聯(lián)合國反腐敗公約》要求在司法腐敗案件中，當事方必須采取措施，防止對司法人員進行虛假指控或干預。
對策六：
公開和公共參與
正如在法官選任部分提及的那樣，正當?shù)某绦蚩梢员Ｕ纤痉C關不受政治干預和其他干涉，以最大限度地減少腐敗行為，司法行政行為也是一樣的。司法機關必須通過促進司法公開、加大公眾參與、加強社會監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等方式，改進審理程序、信息系統(tǒng)、道德標準以及經(jīng)費管理。
學術團體以及辯護組織都一致要求通過各種措施，促進司法公開和司法廉潔，減少司法腐敗。對于促進司法公開，最為重要的建議如下：
第一，司機機關應公布關于審判、經(jīng)費、管理和政務工作的年度報告。
第二，公布法律解釋和司法指導意見。
第三，讓公眾知曉訴訟程序。
第四，公示法官及資深法院工作人員的財產(chǎn)和收入情況。
第五，加強社會團體對法院工作的監(jiān)督。
第六，媒體工作(包括司法機關內(nèi)設的新聞辦公室以及對新聞記者的培訓)。
在公共管理中，讓公眾知曉必要的信息對于促進公開是非常必要的。特別是，根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第十條的規(guī)定，各締約國均應采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度。第十三條則規(guī)定，在防治腐敗的過程中，政府有責任推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗行為嚴重性及其所構成的威脅的認識。這一規(guī)定也同樣體現(xiàn)在《非洲聯(lián)盟防止和打擊腐敗公約》的第九條中。
很多國家也通過憲法和其他法律，要求政府進行公共報告。然而，對于司法機關來說，只有小部分有關信息報告的法律中有關于報告的明確規(guī)定。因此，司法機關必須在立法和判例中對相關問題進行研究，不斷改進司機機關公共報告機制。
在很多國家，社會團體在獲得公共信息等方面發(fā)揮了重要的作用。公民組織和專業(yè)組織對司法機關進行監(jiān)督，傳播相關信息，并為其他社會團體提供法律幫助，這些都促進了司法機關選任的透明度，確保司法機關不受干預，并有助于提升司法效率，為公眾提供更好的司法服務。除了對公共部門官員權力進行監(jiān)督外，公民組織力圖對社會利益進行合理的分配，使全社會形成對法律的信仰，并推進社會民主政治的發(fā)展。此外，公民組織在合理分配社會利益的同時，也進行了廣泛的聯(lián)合，這對于提升司法廉潔和司法工作都是十分有效的。研究表明，社會組織的參與不僅減少了司法腐敗，而且提升了公眾對于公共機構的信任。
另一個比較值得借鑒的經(jīng)驗，就是定期對使用司法資源的人進行調(diào)查，以記錄他們對法院工作的印象。調(diào)查通常會詢問他們對于法院工作的評價，例如他們對法院安全檢查的感受、法院的指示標志是否清楚、等待審理程序的時間。然而，也可以繼續(xù)詢問他們更為敏感的問題，如審判是否公正、審理程序是否清晰以及法官是否存在索賄行為。通常，法官和法院工作人員都會十分關注這些調(diào)查結果，也會根據(jù)調(diào)查結果，不斷提升自身的司法服務水平。
美國國際開發(fā)署和其他部門已經(jīng)幫助了很多社會團體，以進一步促進司法廉潔。我們經(jīng)常面臨的問題就是，由于缺少持續(xù)的財政資助，這些社會團體的運轉面臨經(jīng)費上的困難。在某些地區(qū)，一些社會組織(如律師協(xié)會和商業(yè)組織)通過獨立的贏利行為，解決資金問題，并對司法機關的行為進行監(jiān)督(例如，律師協(xié)會會在法官選任和更換時，調(diào)查律師對于法官工作的評價)。
(□美國國際開發(fā)署 □編譯 金曉丹 譯者單位：最高人民法院司改辦)