縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口約2.5億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%——
就近城鎮(zhèn)化，縣城潛力大(縣城建設(shè)新看點(diǎn)①)
縣城是中國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，對(duì)推進(jìn)縣城建設(shè)作出全面部署，引起海內(nèi)外廣泛關(guān)注。本報(bào)自今日起推出“縣城建設(shè)新看點(diǎn)”系列報(bào)道，圍繞《意見(jiàn)》提出的新任務(wù)、新內(nèi)容，結(jié)合縣城的實(shí)踐探索，反映中國(guó)城鎮(zhèn)化的新進(jìn)展以及縣域經(jīng)濟(jì)的巨大潛力。
——編 者
“一家人全都搬到了縣城”“在農(nóng)村還有地種，但居住在縣城”“村里過(guò)得好的都在縣城買(mǎi)了房”——這樣的變化，正在中國(guó)各地悄然發(fā)生。
目前，全國(guó)縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口約2.5億人，這一數(shù)據(jù)高于全球絕大多數(shù)國(guó)家人口規(guī)模。今年以來(lái)，從中央到地方，推進(jìn)縣城建設(shè)、就近城鎮(zhèn)化更成為政策聚焦的重點(diǎn)：中辦、國(guó)辦文件提出全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策，國(guó)家發(fā)展改革委強(qiáng)調(diào)夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，江西等省(區(qū)、市)出臺(tái)針對(duì)性措施吸引各類(lèi)生產(chǎn)要素向縣城流動(dòng)聚集……
縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，正迎來(lái)人口新一輪增長(zhǎng)。
“我們一家六口都進(jìn)了城”
——吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在中西部縣城剛起頭，在許多東部地區(qū)縣城已形成規(guī)模，城鎮(zhèn)化率不斷提升
就近城鎮(zhèn)化，縣城發(fā)揮著什么樣的作用？聽(tīng)縣城里的居民說(shuō)一說(shuō)——
在貴州省畢節(jié)市納雍縣珙桐街道白水河社區(qū)，新市民徐青正忙著給社區(qū)居民準(zhǔn)備就業(yè)技能培訓(xùn)材料。“我們這個(gè)社區(qū)有很多像我一樣從農(nóng)村來(lái)的，針對(duì)這部分居民找工作難題，社區(qū)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)跟蹤、管理、服務(wù)，幫助大家就業(yè)。”已在社區(qū)服務(wù)崗上干了兩年的徐青，如今對(duì)這些工作輕車(chē)熟路，“我們一家六口現(xiàn)在都進(jìn)了城，弟弟在城里讀高中，其他人有了各自的工作，家里收入提高了不少，生活也方便了很多。作為年輕人，我還是更喜歡城里的生活。”
“近年來(lái)，納雍縣農(nóng)村戶(hù)籍人口進(jìn)城人數(shù)越來(lái)越多。目前，全縣常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口29萬(wàn)人左右，近10年增長(zhǎng)約75%。”納雍縣發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)人郭富介紹，老城區(qū)面積不足3平方公里，為滿(mǎn)足農(nóng)村戶(hù)籍人口向縣城集聚的需要，這幾年納雍持續(xù)擴(kuò)大城區(qū)面積，在此過(guò)程中尤其重視給城市增綠、強(qiáng)化公共服務(wù)供給，建成了白水河公園、推進(jìn)猴子巖山地公園建設(shè)，建成并基本完成新縣醫(yī)院的搬遷，配套新建學(xué)校6所。同時(shí)通過(guò)加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)進(jìn)城勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，讓老百姓有活干、有錢(qián)賺。
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力介紹，從數(shù)量看，2021年底我國(guó)有1866個(gè)縣及縣級(jí)市，占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口約2.5億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在中西部縣城剛起頭，在東部地區(qū)則早已形成規(guī)模。“東部沿海部分縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，例如昆山、江陰、晉江等地，吸納了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，人氣、商氣都很旺，城鎮(zhèn)化率不斷提升。”高國(guó)力說(shuō)。
早上7點(diǎn)，在福建省晉江市，外賣(mài)小哥李成旭騎上電動(dòng)車(chē)趕到常去的一家早餐店門(mén)口，準(zhǔn)備取餐。“現(xiàn)在點(diǎn)外賣(mài)的人比較多，我每天要接幾十單，基本是從早忙到晚的節(jié)奏。”李成旭說(shuō)。
從農(nóng)村老家進(jìn)城，李成旭已在晉江做了2年外賣(mài)騎手工作。“干這活，只要肯出力，收入還是不錯(cuò)的。我已經(jīng)把家里人接了過(guò)來(lái)，妻子在晉江也有了自己的工作，孩子在這上幼兒園。”李成旭說(shuō)，“我對(duì)晉江印象挺好，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，孩子讀書(shū)等方面的事情也方便，環(huán)境還好。現(xiàn)在，最大的任務(wù)就是攢錢(qián)買(mǎi)房，讓我這一家三口的日子過(guò)得更美。”
作為福建“首富縣”，晉江的吸引力持續(xù)增強(qiáng)。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，晉江市全市常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為1416151人，占68.69%。與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加243324人，城鎮(zhèn)人口比重提高9.65個(gè)百分點(diǎn)。
縣城之間，有差異有競(jìng)爭(zhēng)
——一些縣城隨著人口流入不斷壯大，一些縣城大體穩(wěn)定，也有少數(shù)縣城出現(xiàn)人口減少
就近城鎮(zhèn)化，不同地區(qū)縣城表現(xiàn)也有差異。
高國(guó)力分析，當(dāng)前，農(nóng)民到縣城買(mǎi)房子、向縣城集聚的現(xiàn)象比較普遍，但隨著城鎮(zhèn)化從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺(tái)發(fā)展期，人口總體上會(huì)向城市群、都市圈和大城市及其周邊集聚，一些縣城隨著人口流入會(huì)不斷壯大，一些縣城將保持大體穩(wěn)定，也會(huì)有少數(shù)縣城面臨人口減少。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，這幾年GDP總量排名前100的縣中，超一半位于江蘇、浙江、山東三省。這幾個(gè)省份城鎮(zhèn)人口增量也位居全國(guó)前列，其中縣城在吸引農(nóng)民進(jìn)城方面表現(xiàn)尤為突出。以江蘇為例，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查，江蘇省城鎮(zhèn)人口較“六人普”增加14870895人，全省95個(gè)縣(市、區(qū))中，GDP排名前10的縣、縣級(jí)市城鎮(zhèn)人口增量占全省增量15%左右。部分縣的城鎮(zhèn)人口增量甚至超過(guò)一些省份。如昆山市近10年城鎮(zhèn)人口增加超50萬(wàn)人，這一數(shù)據(jù)高于吉林全省增量。
但是，在1800多個(gè)縣和縣級(jí)市中，也有部分縣城出現(xiàn)了明顯的人口流失情況，有的近10年流失率在20%以上。在南京工作的王東明，老家在中部地區(qū)一個(gè)小縣城。“這幾年，好幾個(gè)以前老家的朋友都選擇了外出，有的是去大城市了，有的去了附近發(fā)展較好的市縣。”在他看來(lái)，縣城之間、縣城與中心城市之間，也存在吸納勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如果縣城缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后還會(huì)接著往公共資源更好、就業(yè)前景更佳的地方流動(dòng)。
“縣城發(fā)展分化既是客觀趨勢(shì)，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。”高國(guó)力說(shuō)，農(nóng)村人口向縣城就近轉(zhuǎn)移是大勢(shì)所趨，但這種轉(zhuǎn)移并不總是“所在縣”。總的來(lái)看，東部地區(qū)發(fā)達(dá)縣城對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保持著較強(qiáng)的吸引力，中西部地區(qū)縣城之間差異較大，與東部地區(qū)相比有差距。出現(xiàn)分化的原因是多方面的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等都是可能的影響因素。
增強(qiáng)吸引力，縣城正發(fā)力
——縣城具有推動(dòng)就近城鎮(zhèn)化的天然優(yōu)勢(shì)，既可以為超大特大城市分流，吸引人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，又可以吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口
未來(lái)，縣城在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化過(guò)程中還將起到怎樣的作用？潛力如何？
看整體。近10年間，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率在突破50%后仍保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.9%，相較于2010年“六人普”時(shí)的49.7%，上升了14.2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授翟振武認(rèn)為，從發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律看，中國(guó)當(dāng)前仍然處于城鎮(zhèn)化率有潛力提升的發(fā)展機(jī)遇期，“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率有望進(jìn)一步提高，鄉(xiāng)城之間還將呈現(xiàn)出大遷移大流動(dòng)的基本格局。
看局部。在31個(gè)省(區(qū)、市)中，2020年城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)水平的有19個(gè)，其中有10個(gè)低于60%，最低的只有35.73%。業(yè)內(nèi)人士表示，相較于那些城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)70%甚至80%的地方來(lái)說(shuō)，這些目前城鎮(zhèn)化率還比較低的省(區(qū)、市)縣域城鎮(zhèn)化率一般也較低，未來(lái)顯然還有很大提升空間。
高國(guó)力認(rèn)為，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。在全國(guó)及相關(guān)地區(qū)城鎮(zhèn)化還將快速推進(jìn)的大背景下，縣城地位重要、作用獨(dú)特、潛力巨大，特別是1800多個(gè)縣及縣級(jí)市廣泛地分布在全國(guó)各地，它們具有推動(dòng)就近城鎮(zhèn)化的天然優(yōu)勢(shì)，是城鎮(zhèn)化中非常有活力的、生生不息的單元部分，既可以為超大、特大城市分流，吸引人員返鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，又可以成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。
順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，系列政策舉措正密集推出：《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》明確33條具體措施，提出全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來(lái)人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)一視同仁，建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制。各地積極行動(dòng)，江西省提出“十四五”期間以縣城為主要載體，吸引各類(lèi)生產(chǎn)要素向縣城流動(dòng)聚集；江蘇支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，完善縣城產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。
“縣城要吸引人口和各類(lèi)生產(chǎn)要素，最主要還是得有特色，因縣施策，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑，避免高不成低不就的情況。一方面要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不走一些大城市走過(guò)的彎路，充分發(fā)揮縣城生活方便等優(yōu)勢(shì)，提升對(duì)鄰近大城市人口的吸引力；另一方面縣城相較于鄉(xiāng)村在市政設(shè)施、公共服務(wù)等方面具有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)將這方面優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步放大，為農(nóng)民到縣城就業(yè)安家創(chuàng)造更好條件。”高國(guó)力說(shuō)。
本報(bào)記者 邱海峰