專項債資金用在“刀刃”上了嗎
——對地方政府專項債券使用情況的調查
經濟日報·中國經濟網記者 董碧娟
近年來，作為積極財政政策的有效抓手，地方政府專項債券新增發行規模不斷加大，新增專項債券規模的快速增長為改善公共服務、促進經濟增長和防范地方政府隱性債務風險起到了重要作用。在對沖經濟下行壓力和應對新冠肺炎疫情挑戰中，專項債究竟給地方經濟注入了怎樣的活力？這一地方政府規范舉債融資的“前門”如何開得更好？針對這些問題，經濟日報記者近期深入重慶、湖南等地調查采訪。
8月的重慶，氣溫接近40℃。頂著烈日，經濟日報記者來到重慶高新區內的重慶大學產業技術研究院一期項目工程現場。高聳的塔吊下，一個被藍色膜布包裹的約10層樓高的建筑已拔地而起。“7月中旬，1.2億元專項債資金到位后，我們進度明顯加快，一天工程量是原來的3倍。”作為該項目的業主單位負責人，重慶金鳳電子信息產業有限公司副總經理周俊峰不住地夸贊這筆專項債資金解了燃眉之急。
像這樣在建的專項債項目還有很多。今年，我國安排地方政府專項債券3.75萬億元，比上年增加1.6萬億元。截至7月31日，新增地方政府專項債券已發行22661億元，完成全年計劃的60.4%，剩余的專項債有望在10月底前發行完畢。
不少人對“專項債”有些陌生，但它卻與百姓的日常生活緊密相關。“地方政府專項債券是地方政府規范舉債的一種重要類別。自2015年起，依據新預算法，地方政府依法擁有舉債權，主要采取債券發行方式舉債。地方政府債券種類有一般債券和專項債券。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚告訴記者，發行專項債券主要投向有一定收益的公益性項目，以對應的政府性基金科目和專項債券融資項目收入作為償還。
擴大發債規模力度有多大
7月中旬，湖南省機場集團迎來了10位專門來“挑刺”的客人。原來，作為湖南迄今為止單體投資規模最大、債券籌資金額最多的專項債券項目，長沙機場改擴建工程創新引入外部監督機制，從不同行業領域嚴格選拔聘請了10位特約監督員，專門為項目提建議。
該工程預計投資超過400億元，其中160億元為專項債券資金，將打造一個集公交、高鐵、地鐵、磁懸浮與航站樓無縫銜接的綜合交通樞紐，有力地補齊了湖南省民航基礎設施短板。
“近年來，地方政府專項債券新增發行規模不斷加大，從2015年的1000億元增長到今年的3.75萬億元。新增專項債券規模的快速增長為改善公共服務、促進經濟增長和防范地方政府隱性債務風險起到重要作用。”趙全厚說。
記者采訪發現，隨著專項債發行規模擴大、速度加快，創新的腳步也更加積極有力。“與往年相比，今年深圳已發行專項債投向領域從2019年的9個增加到15個，新增粵港澳大灣區國家重大戰略、學前教育、社會事業、文化旅游、綜合停車場等符合國家要求的領域。”深圳市財政局預算處處長黃云介紹，今年深圳在深茂鐵路深圳段工程中還首次發行10億元專項債券用于項目資本金。
走進中國西部(重慶)科學城科學谷數智建設指揮中心，多種智能管理平臺映入眼簾，全方位的數字化氣息撲面而來。記者注意到一面電子大屏上顯示“項目協同管理平臺”，有項目總控、投資控制、設計管理、進度控制、質量管理、安全管理多個頻道，可實時查看進程和有關數據。
在該指揮中心內，重慶高新區開發投資集團有限公司總經理涂景洪告訴記者，今年承接了環寨山坪產業帶和含谷智能制造產業園區專項債項目，已到位專項債資金7.6億元，項目進展很順利。
各地積極創新的背后，是國家層面對專項債管理改革的深化。“今年地方政府專項債重點支持促消費惠民生、調結構增后勁的‘兩新一重’建設等，嚴格限制專項債資金用于涉房項目，充分體現了財政政策的積極有為、注重實效。”對外經濟貿易大學財政稅務學系系主任毛捷說。
2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》明確提出，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。毛捷認為，此舉將地方政府舉債的“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來，讓專項債更好地發揮杠桿作用和領航效應。據統計，今年一季度共有676.3億元專項債作為資本金，主要投向全國130個項目，去年這一規模為68.13億元，項目為9個。
資金投向如何優化
“又吵又亂！”曾經，重慶江津區城南綜合市場區域人流大、車輛多，大貨車出出進進，來往車輛亂停亂放讓附近居民十分頭疼。去年8月，城南綜合市場停車庫工程動工修建，并于今年8月中旬投入使用。“這個工程得到債券資金的大力支持，其中已安排專項債資金1000萬元。位于鬧市區的停車場新增了198個車位，極大解決了群眾曾經的困擾。”重慶江津區財政局副局長鄭洪告訴記者。
優化債券資金投向，嚴禁用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程——這是對今年新增地方政府專項債的管理要求。各地嚴格執行，將寶貴的專項債資金真正用在惠民生、補短板的“刀刃”上，推動一批重大項目加速釋放能效。
資金用在“刀刃”上，讓一些地方水資源更足。5月28日，湖南省在上海證券交易所發行新增政府專項債券431.02億元，其中椒花水庫工程對應的債券12億元，發行期限30年，利率3.75%。該工程作為解決長沙東部經濟走廊水資源短缺的基礎性項目，建成后可完善瀏陽河流域防洪體系，改善下游水生態環境，實現區域水系連通。
資金用在“刀刃”上，讓一些地方交通更便利。深圳機場衛星廳工程項目總投資105.7億元，2019年已發行專項債18.5億元，今年續發31.5億元。衛星廳設計規模為23.5萬平方米，按照年旅客吞吐量2200萬人次建設，建成后將大力提升深圳機場的基礎設施保障能力。
資金用在“刀刃”上，讓有的地方看病更容易。重慶江北區人民醫院新建工程項目總投資37.2億元，計劃3年內完成建設。根據項目建設進度，今年已為項目撥付了4400萬元專項債券資金。該項目計劃用地面積4.86萬平方米，包括急診部、門診部、住院部、醫技輔助科室、預防保健中心等，將進一步完善江北區醫療服務體系，服務百姓健康。
“截至7月底，財政部下達重慶市2020年新增專項債券額度1054億元，目前已成功發行674億元，并已全部撥付到區縣和市級有關單位。”重慶市財政局政府債務管理處副處長牟超琦介紹，這些債券資金集中投向交通基礎設施、醫療衛生、農林水利、生態環保、市政和產業園區建設等重點領域。
湖南省財政廳副廳長何偉文介紹，目前湖南已發行的新增專項債券911億元主要投向領域為園區建設426.604億元(占46.83%)、交通基礎設施201.7億元(占22.14%)、社會事業152.738億元(占16.77%)、水務建設103.758億元(占11.39%)、農林水利22.72億元(占2.49%)、老舊小區改造3.48億元(占0.38%)。
“穩投資就是穩經濟。在西部地區，投資的重要性更為明顯。”重慶高新區財政局局長高久鵬對此深有感觸。他告訴記者，專項債的及時下達緩解了地方財政對項目建設投入的壓力，有助于更好防范債務風險，同時也吸引帶動更多社會資本跟進。目前，重慶高新區正積極與國家政策性銀行、商業銀行、大型央企開展更深入合作，通過項目貸款、PPP等多種形式有效撬動社會資本投入，預計將用40多億元債券資金吸引超過200億元的社會資本。
加強項目管理有什么實招
隨著政府舉債力度加大，如何提高專項債資金使用效率并有效防范風險成為一道必答題。“我們考慮從‘借、用、管、還’等環節全方位加強管理，最大限度提高資金使用效益。”財政部部長劉昆指出，“借”，就是要合理把握發行節奏；“用”，就是要優化債券資金投向；“管”，就是要加快資金使用進度；“還”，就是要落實法定償債責任。
“財政部門將切實管好用好專項債券資金，牢牢守住不發生系統性風險的底線，絕不會為解決短期問題放松風險管控。”劉昆表示。
今年7月，財政部發布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》，提出了嚴格新增專項債券使用負面清單、加快新增專項債券資金使用進度、依法加大專項債券信息公開力度、健全通報約談機制和監督機制等多項措施。
各地圍繞以上要求下足功夫管好用好專項債資金。重慶市江北區財政局局長萬川江告訴記者，今年江北區專項債額度明顯增加，往年不到10億元，今年則超過了18億元。“專項債規模增加對基層的項目儲備和篩選提出了更高要求，尤其是前期準備一定要精細化。我們從去年就開始聯合有關部門篩選評估項目，以確保項目和資金能夠更好對接。”萬川江說。
深圳優先支持手續完備、前期準備工作完善、具備施工條件的項目，優先保障在建項目資金需求，嚴禁將債券資金滯留國庫或沉淀在部門單位。在今年深圳已發行的77只專項債券中，在建項目比例高達94.1%，其余項目也均處于前期準備階段。
據高久鵬介紹，重慶高新區財政部門進一步健全了專項債務風險指標體系，及時評估和預警，以確保當年預算償債能力能夠覆蓋債券還本付息額并超過一定幅度。
信息公開是優化專項債管理的重要方式。2019年12月31日，財政部正式上線試運行中國地方政府債券信息公開平臺。記者打開平臺網站，看到有債券信息、月度數據、季度數據、年度數據等幾個欄目。點開“債券信息”就可看到按照發行時間排序的各地債券信息。在各個數據欄目，既有全國總數據，也有分地區統計，一目了然。
記者從多地財政部門了解到，為有效防控債務風險，各地堅持專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，堅持項目收益和融資自求平衡。嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于置換債務以及商業化運作的產業項目、企業補貼等。
同時，各地為加快新增專項債券資金使用進度，依托地方政府債務管理信息系統，對專項債券發行使用實行穿透式、全過程監控，動態監測地方財政、相關主管部門以及項目單位等各類參與主體。
趙全厚認為，要更加有效地發揮專項債作用，就要按期完成專項債券的發行進度，確保債券項目的資金供應。同時，要合理分配專項債券資金，注重將專項債券資金和其他形式的財政資金統籌協調，進一步提高資金使用效率。
“如果沒有專項債的強有力支持，有些好項目可能還要等上三四年。作為地方政府部門，我們一定要把握機遇，提高資金使用效率，落地更多民生項目，為創造群眾美好生活貢獻力量。”重慶市江津區財政局局長李嘉說。