紅樹林生態(tài)保護納入“一張圖” 面積只能增加不能減少5年營造修復1.88萬公頃
● 近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。然而，生境退化、面臨嚴重的破碎化以及少量的人為破壞等都對紅樹林的生存造成威脅
● 紅樹林面積持續(xù)減少，既有保護意識不強、監(jiān)管不到位的問題，也有管控規(guī)則不明確、保護主體不明、處罰規(guī)則不清等問題
● 《行動計劃》提出，推進紅樹林保護修復立法，積極推動紅樹林保護相關法律法規(guī)的制定修訂工作，在濕地保護法制定和海洋環(huán)境保護法修訂以及相關地方性法規(guī)制修訂中，完善紅樹林保護修復法律制度
□ 本報記者 郄建榮
紅樹林是現(xiàn)今世界上少數(shù)的幾個物種最多樣化的生態(tài)系統(tǒng)之一，生物資源量非常豐富。近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。然而，生境退化、面臨嚴重的破碎化以及少量的人為破壞等都對紅樹林的生存造成威脅。
近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020-2025年）》（以下簡稱《行動計劃》）。按照《行動計劃》要求，除了將現(xiàn)有紅樹林全部劃入生態(tài)保護紅線外，我國紅樹林面積只能增加不能減少。
據(jù)自然資源部生態(tài)修復司司長周遠波介紹，我國將加強自然保護地管理，對現(xiàn)有自然保護地內的養(yǎng)殖塘要清退，并新建一批紅樹林自然保護地。
自然資源部空間規(guī)劃局副局長孫雪東則強調，除國家重大戰(zhàn)略項目外，禁止占用紅樹林地，確需占用且不可避讓的，須報國務院批準。
國家林草局濕地管理司司長吳志民、自然保護地管理司副司長袁繼明透露，正在制定的濕地保護法草案中設置了紅樹林保護修復的專門條款，將為紅樹林保護及修復提供法律保障。
紅樹林生態(tài)功能豐富
大力推進保護與修復
紅樹林植物內因富含的單寧暴露在空氣中時，會氧化成紅色而得名紅樹林。更神奇的是，紅樹林可以抵御風暴潮給人類帶來的災害。
1958年8月23日，福建廈門曾遭受一次歷史上罕見的強臺風襲擊，在廈門沿海正面登陸的臺風達到12級，隨之而來的是強烈的風暴潮。風暴潮幾乎吞沒了整個沿海地區(qū)，也造成了人員傷亡。出乎意料的是，離廈門不遠的龍海縣角尾鄉(xiāng)受到的影響卻很小，這一地區(qū)不僅堤岸安然無恙，農田村舍損失也微乎其微。
據(jù)專家介紹，角尾鄉(xiāng)之所以能躲過這次風暴潮的襲擊，主要是角尾鄉(xiāng)的海灘上生長著高大茂密的紅樹林。
這位專家說，風暴潮期間，100米寬的紅樹林可以降低浪高66%，當林帶大于500米寬度時甚至可以削減100%的浪高。因此，紅樹林也被稱為海岸衛(wèi)士。
此外，紅樹林還有重要的生態(tài)意義。據(jù)這位專家介紹，全世界的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)中已發(fā)現(xiàn)魚類3000多種，75%的熱帶魚在這里出生，80%的重要水產魚類在這里棲息。中國紅樹林單位面積特種豐富度是海洋平均水平的1766倍，目前，我國紅樹林濕地共記錄生物2854種，其中8種為國家一級保護動物，75種為國家二級保護動物。
專家透露，有紅樹林存在的海域，幾乎從未發(fā)生過赤潮。
據(jù)周遠波介紹，黨的十八大以來，我國大力推進對紅樹林的保護和修復，成為世界上少數(shù)紅樹林面積凈增加的國家之一。
吳志民則表示，近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。我國紅樹林面積在20世紀50年代約為5萬公頃，2001年面積為2.2萬公頃，2019年面積恢復至2.89萬公頃。
2019年，自然資源部、國家林草局組織完成了我國紅樹林現(xiàn)狀和育林潛力專項調查，基本摸清了紅樹林適宜恢復地的分布情況。
袁繼明說，根據(jù)這次調查，我國現(xiàn)有紅樹林分布的自然保護地共52處（不包括港澳臺），包括自然保護區(qū)、濕地公園、海洋特別保護區(qū)等類型。在這些保護地中，紅樹林面積為15944公頃，占全國紅樹林的55%以上。從保護級別看，國家級自然保護地內的紅樹林有9800公頃，占全國紅樹林面積的34%；地方級自然保護地內的紅樹林有6144公頃，占全國紅樹林面積的21%。
生態(tài)系統(tǒng)嚴重破碎化
紅樹林總面積仍偏小
據(jù)了解，我國紅樹林主要分布在浙江、福建、廣東、廣西、海南等地。
“這些紅樹林保護地分布在東南部濱海地帶或海島上，所在區(qū)域人口密集，經濟發(fā)展迅速，城市化、工業(yè)化進程中人地矛盾沖突劇烈，土地開發(fā)壓力極大。”袁繼明說，主要表現(xiàn)為水產養(yǎng)殖、港口和碼頭設施建設、房地產開發(fā)等對紅樹林及其適生地塊需求旺盛，這些對紅樹林的保護和恢復帶來了極大的壓力，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)也出現(xiàn)比較嚴重的破碎化。
《法治日報》記者注意到，2019年中央生態(tài)環(huán)保督察對海南省的督察就發(fā)現(xiàn)了這樣的問題。去年8月，中央生態(tài)環(huán)保督察公開通報了海南省澄邁縣肆意圍填海、破壞紅樹林的問題。據(jù)中央生態(tài)環(huán)保督察組透露，1995年至1996年，海南華僑農場將花場灣7873畝土地以旅游用地名義轉讓給海南省中大旅業(yè)公司等企業(yè)，2009年至2011年又陸續(xù)轉手給海南富力房地產開發(fā)有限公司（以下簡稱富力公司）7852畝。富力公司權屬用地中，有4641.61畝屬紅樹林區(qū)域以及灘涂、魚塘、海洋等海域，位于海洋保護區(qū)范圍內。
盡管我國紅樹林面積在增加，但在吳志民看來，總面積依然偏小。
吳志民說，全世界紅樹林面積約1500萬公頃，我國紅樹林面積僅占全球的0.2%。同時，紅樹林的生境也出現(xiàn)了退化現(xiàn)象。
據(jù)吳志民介紹，生境退化主要表現(xiàn)為紅樹林群落退化、生境破碎化、棲息地質量下降和生態(tài)功能降低。目前，低矮的白骨壤林和桐花樹林占據(jù)了中國紅樹林的主體。我國37種紅樹植物的50%處于不同程度的珍稀瀕危狀態(tài)，海南海桑和卵葉海桑的野外個體數(shù)不超過100株。同時，人為干擾導致紅樹林矮化、稀疏化及生物多樣性下降，尤其是掘穴動物蟹類棲息密度的下降，減少了土壤氧氣供應，不利于紅樹植物生長。
吳志民指出，目前，我國紅樹林還面臨污染、過度捕撈和采集、外來生物入侵等的威脅。此外，部分生態(tài)區(qū)位重要的紅樹林分布區(qū)還未納入自然保護地范圍，紅樹林整體保護協(xié)調機制尚不健全；紅樹林保護修復與地方相關規(guī)劃銜接不夠。
明確紅樹林管控規(guī)劃
全劃入生態(tài)保護紅線
針對紅樹林保護中存在的這些問題，孫雪東認為，紅樹林面積持續(xù)減少，既有保護意識不強、監(jiān)管不到位的問題，也有管控規(guī)則不明確、保護主體不明、處罰規(guī)則不清等問題。為了解決這些問題，結合生態(tài)保護紅線評估調整、自然保護地整合優(yōu)化和國土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部全面系統(tǒng)地加強紅樹林整體保護和嚴格管控。
據(jù)孫雪東介紹，自然資源部明確了紅樹林的管控規(guī)劃，“紅樹林根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)功能，分別屬自然保護地核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，全部劃入生態(tài)保護紅線嚴格管理”。
孫雪東說，根據(jù)自然資源部出臺的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》，將海漆、海蓮、海南海桑等37種紅樹林全部評定為生物多樣性維護功能極重要區(qū)域，依據(jù)國土“三調”最新成果，將達到最小上圖面積標準的現(xiàn)狀紅樹林全部劃入生態(tài)保護紅線。同時，要求經科學論證，將適宜恢復為紅樹林的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)應劃盡劃、應保盡保。
《行動計劃》提出，將紅樹林相關自然保護地及自然保護地外的紅樹林、紅樹林適宜恢復區(qū)域，全部劃入生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。
孫雪東透露，自然資源部正在牽頭制定《生態(tài)保護紅線管理辦法》，進一步細化生態(tài)保護紅線管控規(guī)則，其中明確提出，劃入生態(tài)保護紅線內、自然保護地核心保護區(qū)的紅樹林，原則上禁止人為活動；劃入生態(tài)保護紅線內、自然保護地核心保護區(qū)外的紅樹林，只允許對紅樹林生態(tài)功能不造成破壞影響的有限人為活動，如適度的林下科普體驗、生態(tài)旅游、生態(tài)養(yǎng)殖，經依法批準的科研觀測、標本采集等活動。國家重大戰(zhàn)略項目，確需占用且不可避讓的，報國務院批準。
他強調，紅樹林作為生態(tài)保護紅線重要內容，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴格監(jiān)管。要求省級人民政府制定具體監(jiān)管辦法，加強對生態(tài)保護紅線內涉及紅樹林的允許的有限人為活動的監(jiān)管。要求各級自然資源部門依據(jù)職責分工，會同有關部門定期開展核查和執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報相應層級人民政府，由相關部門依據(jù)職責依法依規(guī)進行處理。國家自然資源督察機構會同相關部門開展督察，確保紅樹林面積不減少、功能不降低、性質不改變。
紅樹林面積只增不減
五年營造修復萬公頃
根據(jù)《行動計劃》要求，我國將浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省現(xiàn)有紅樹林實施全面保護。在這些地方逐步完成自然保護地內的養(yǎng)殖塘等開發(fā)性、生產性建設活動的清退，恢復紅樹林自然保護地生態(tài)功能。同時，實施紅樹林生態(tài)修復，在適宜恢復區(qū)域營造紅樹林，在退化區(qū)域實施撫育和提質改造，擴大紅樹林面積，提升紅樹林生態(tài)系統(tǒng)質量和功能。
根據(jù)《行動計劃》要求，我國紅樹林面積只能增加不能減少。其中，《行動計劃》明確提出，在紅樹林國家級、省級自然保護區(qū)優(yōu)化調整工作中，不得將養(yǎng)殖塘區(qū)域調出保護區(qū)范圍。此外，對紅樹林自然保護地內違法養(yǎng)殖塘依法全部予以清退；對現(xiàn)有的合法養(yǎng)殖塘，到期后不得再續(xù)期；對未到期的鼓勵提前退出，給予合理補償。清退后要對原養(yǎng)殖塘區(qū)域進行必要的修復改造，為營造紅樹林提供條件。
周遠波說，《行動計劃》以2020年到2025年為實施周期，明確了預期的工作目標，即到2025年營造和修復紅樹林18800公頃，其中營造紅樹林9050公頃，修復現(xiàn)有紅樹林9750公頃。
“對紅樹林進行整體保護和系統(tǒng)修復，要反對脫離客觀條件、違背自然規(guī)律，甚至破壞生態(tài)的所謂生態(tài)工程。”周遠波指出，對于符合《行動計劃》要求的紅樹林保護項目，國家將大力給予資金支持。
周遠波透露，自然資源部和財政部今年將把“藍色海灣”整治行動項目上的6億元資金全部用于支持南方五省區(qū)開展以紅樹林保護修復為主體的項目。此外，自然資源部將按年度紅樹林造林合格面積的40%，對地方給予新增建設用地計劃指標的獎勵。
擬設置專門保護條款
保護修復有法律支撐
談及紅樹林保護中存在的問題時，吳志民特別談到，作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，國家法律還沒有對紅樹林保護作出有針對性的專門規(guī)定。現(xiàn)有紅樹林自然保護地存在機構不健全、專業(yè)人才缺乏等問題，保護效率不高；自然保護地外的紅樹林存在管理主體不明確、職責不清晰等問題。
針對紅樹林保護法律缺失問題，《行動計劃》提出，推進紅樹林保護修復立法，積極推動紅樹林保護相關法律法規(guī)的制定修訂工作，在濕地保護法制定和海洋環(huán)境保護法修訂以及相關地方性法規(guī)制修訂中，完善紅樹林保護修復法律制度。
在推進濕地立法方面，吳志民表示，2018年以來，國家林草局配合全國人大環(huán)資委穩(wěn)步推進濕地保護法的立法進程，經過多次溝通協(xié)商，在濕地保護法草案中設置了紅樹林保護修復的專門條款，將為紅樹林保護修復提供法律支撐。
袁繼明透露，很多保護地還存在管理機構不健全、監(jiān)管力量薄弱、外來物種入侵的問題。劃而不管、管而不力的情況還普遍存在。在當前正開展的自然保護地整合優(yōu)化中，國家林草局將嚴格控制將保護地內適宜紅樹林生長的地塊調出保護地。同時，建立紅樹林資源動態(tài)監(jiān)測技術體系，開展專項執(zhí)法督察行動，加強紅樹林保護地的監(jiān)管。針對互花米草等外來物種及紅樹林生態(tài)系統(tǒng)退化問題，在規(guī)劃實施保護地生態(tài)修復重大工程中，開展針對性的治理。
制圖/高岳