中國勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院課題組
今年高校畢業(yè)生將首次突破千萬人，就業(yè)問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。“靈活就業(yè)”已連續(xù)4年寫入政府工作報(bào)告，截至2021年底，我國靈活就業(yè)人員達(dá)到2億人，與近7.5億人的總就業(yè)人口相比，占比超過四分之一。為了更好發(fā)揮吸納就業(yè)“蓄水池”作用，需要進(jìn)一步做好靈活就業(yè)的服務(wù)和兜底保障工作。
靈活就業(yè)在我國作為一個(gè)政策概念的使用始于上世紀(jì)90年代，與之相關(guān)的還有非正規(guī)就業(yè)、彈性就業(yè)、非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)等。我國對(duì)非正規(guī)、非標(biāo)準(zhǔn)化就業(yè)等統(tǒng)一使用“靈活就業(yè)”的概念，它既包括正規(guī)部門的非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性、彈性工作用工，也包括小微企業(yè)、家庭企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)體等在非正規(guī)部門的就業(yè)。
一種特定的勞動(dòng)力市場(chǎng)形態(tài)
靈活就業(yè)本質(zhì)上是勞動(dòng)力資源與生產(chǎn)要素在供需條件約束下形成的一種特定生產(chǎn)服務(wù)方式和工作形態(tài)。雖然作為政策概念提出時(shí)間較晚，但作為一種事實(shí)存在卻伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的零工勞動(dòng)，到工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的靈活就業(yè)現(xiàn)象，再到數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新就業(yè)形態(tài)，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)期有不同的表現(xiàn)。
進(jìn)入本世紀(jì)以來，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的信息流，以快速交通網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的物質(zhì)流，以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)移動(dòng)支付方式為基礎(chǔ)的資金流，以及基于自由擇業(yè)制度的人員流，通過交互平臺(tái)建立了更加開放共享的資源與機(jī)會(huì)配置機(jī)制。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的高度流動(dòng)性引領(lǐng)了社會(huì)生產(chǎn)和商業(yè)溝通方式的新變革，改變了企業(yè)的組織架構(gòu)、生產(chǎn)組織方式，工作的時(shí)空邊界不斷被重塑。靈活就業(yè)概念更為泛化，其工作內(nèi)容既延續(xù)了短期性、項(xiàng)目性、碎片化、靈活性的傳統(tǒng)特征，又兼具遠(yuǎn)程化合作、知識(shí)技能應(yīng)需即時(shí)分配的新興特征。以新就業(yè)形態(tài)為主體的靈活就業(yè)，在就業(yè)資源機(jī)會(huì)配置機(jī)制、生產(chǎn)契約關(guān)系、工作表現(xiàn)形式、價(jià)值理念和職業(yè)群體構(gòu)建等方面都表現(xiàn)出新的特征。
總體上看，靈活就業(yè)作為一種特定且不斷發(fā)展的勞動(dòng)力市場(chǎng)形態(tài)，內(nèi)嵌在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體系內(nèi)，成為不可或缺的有機(jī)構(gòu)成部分，發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，靈活就業(yè)的發(fā)展也面臨許多挑戰(zhàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，需要在新的條件下實(shí)現(xiàn)更加有序、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的發(fā)展。
各國靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大
在國際上，靈活就業(yè)目前尚沒有明確統(tǒng)一的概念和共同的可操作性政策定義，各國在接受國際勞工有關(guān)非正規(guī)就業(yè)、非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)等定義基礎(chǔ)上，使用不同的名稱和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋的就業(yè)群體也不完全相同，各方關(guān)注的重點(diǎn)群體和政策傾向也各異。但總體來看，靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，具體就業(yè)形式更加多元，涉及領(lǐng)域更加寬泛，各國促進(jìn)靈活就業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)靈活就業(yè)者勞動(dòng)權(quán)益保障的趨勢(shì)明顯。根據(jù)牛津大學(xué)在線零工經(jīng)濟(jì)指數(shù)，與2016年相比，2021年同期全球互聯(lián)網(wǎng)零工經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)近75%。
隨著靈活就業(yè)人員的增加，世界各國都很重視對(duì)靈活就業(yè)人員的支持和保護(hù)，特別是在疫情期間出臺(tái)了一系列政策措施。歐盟成員國分別推出有針對(duì)性的“短時(shí)工作計(jì)劃”“部分失業(yè)計(jì)劃”“工作保留計(jì)劃”“臨時(shí)失業(yè)計(jì)劃”等，為靈活就業(yè)人員提供補(bǔ)貼和失業(yè)保障。美國“疫情失業(yè)援助”等計(jì)劃將失業(yè)金受益范圍擴(kuò)大，覆蓋自雇人員、獨(dú)立承包人、就業(yè)不足人員等，允許自雇人員延期繳納社保稅。加拿大通過“工作共享計(jì)劃”，為自愿減少工時(shí)、共享工作機(jī)會(huì)的雇員提供補(bǔ)助，對(duì)收入下降較多的自雇人員給予一定資金的“復(fù)蘇補(bǔ)貼”等。
我國靈活就業(yè)人員達(dá)2億人
在我國，靈活就業(yè)伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和業(yè)態(tài)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)升級(jí)換代而不斷發(fā)展。改革開放后，我國實(shí)行“三結(jié)合”的就業(yè)方針(即勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、勞動(dòng)者自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合)，出現(xiàn)了個(gè)體勞動(dòng)者，以返城知識(shí)青年、進(jìn)城農(nóng)民工、企業(yè)優(yōu)化增效減員人員、城鎮(zhèn)失業(yè)青年等為主體的靈活就業(yè)群體逐步擴(kuò)大。上世紀(jì)八九十年代，為解決國企改革深化出現(xiàn)大批下崗工人和大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)問題，從引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)門路的角度，我國提出鼓勵(lì)和支持以靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和普遍應(yīng)用，特別是大量數(shù)字化平臺(tái)出現(xiàn)，臨時(shí)性、彈性、平臺(tái)型、創(chuàng)業(yè)型等各種靈活就業(yè)形式迅速興起，外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)絡(luò)直播等應(yīng)運(yùn)而生。靈活就業(yè)形態(tài)種類日趨多樣，覆蓋的行業(yè)和群體不斷擴(kuò)大，從業(yè)人員規(guī)模迅速擴(kuò)張，成為社會(huì)就業(yè)重要的有機(jī)組成部分。人社部數(shù)據(jù)顯示，目前全國靈活就業(yè)人員規(guī)模達(dá)到2億人，占總?cè)丝跀?shù)量近七分之一。
青年和大齡勞動(dòng)者是主體
課題組調(diào)查了解到，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)群體差異較大，青年勞動(dòng)者和大齡勞動(dòng)者是主體。具體來說，主要有兩類。
一類是被動(dòng)型靈活就業(yè)者，大多是低齡的“兩后生”(初、高中畢業(yè)后未繼續(xù)升學(xué)的學(xué)生)或“40后”“50后”大齡勞動(dòng)者，其就業(yè)不穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量不高，主要從事手工加工、簡(jiǎn)單服務(wù)、工地建筑等工作。根據(jù)中國人民大學(xué)《中國靈活用工發(fā)展報(bào)告(2022)》測(cè)算，我國建筑業(yè)約有76.6%為靈活就業(yè)人員，交通、物流、郵政業(yè)的靈活就業(yè)人員占比達(dá)46.4%。
另一類是主動(dòng)型靈活就業(yè)者，以年輕、高學(xué)歷和技能勞動(dòng)者為主，其就業(yè)機(jī)會(huì)主要依靠以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)形成的網(wǎng)絡(luò)配置機(jī)制，就業(yè)觀念和從業(yè)動(dòng)因更多從自身志趣和職業(yè)發(fā)展出發(fā)，工作方式和職業(yè)狀態(tài)多突破工廠式生產(chǎn)和傳統(tǒng)靈活就業(yè)的時(shí)空限制。這類人群根據(jù)需要隨時(shí)隨地即可工作，大多以自營創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)和兼職等形式出現(xiàn)，其從業(yè)的領(lǐng)域主要在電子商務(wù)、文化設(shè)計(jì)、藝術(shù)娛樂、遠(yuǎn)程教育輔導(dǎo)以及其他個(gè)體性消費(fèi)服務(wù)業(yè)等。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)成重要載體
當(dāng)前，我國靈活就業(yè)發(fā)展主要有以下幾方面特點(diǎn)。
一是靈活就業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)多維化。靈活就業(yè)的工作內(nèi)容、工作崗位、工作形式、雇用形式靈活多變，工作層次涵蓋高中低端，新職業(yè)不斷涌現(xiàn)。從過去集中在低端、簡(jiǎn)單的勞動(dòng)用工領(lǐng)域，已覆蓋各個(gè)層次和方面：既包括從事臨時(shí)工、季節(jié)工等勞務(wù)活動(dòng)，從事建筑、裝修、保潔、飲食攤點(diǎn)、家政服務(wù)及其他服務(wù)性職業(yè)，也有通過自身知識(shí)或技能從事各類自由職業(yè)，通過各類創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)實(shí)現(xiàn)眾包就業(yè)、網(wǎng)店就業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等。特別是數(shù)字技術(shù)的普遍使用，催生了大量吸納靈活就業(yè)的新職業(yè)。
二是平臺(tái)用工規(guī)模化。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是靈活就業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的重要經(jīng)濟(jì)載體，平臺(tái)吸附的靈活就業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)企業(yè)雇用規(guī)模。國家信息中心發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2021)》顯示，共享經(jīng)濟(jì)參與者約為8.3億人，其中服務(wù)提供者約為8400萬人，同比增長(zhǎng)約7.7%；平臺(tái)企業(yè)員工數(shù)約631萬人，同比增長(zhǎng)約1.3%。
三是關(guān)系主體多元化，勞動(dòng)契約形式多樣化。隨著平臺(tái)組織、共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式興起，平臺(tái)、平臺(tái)合作伙伴(承攬商、加盟商)、商家、中介機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)者、消費(fèi)者之間形成了一個(gè)相互聯(lián)系、緊密協(xié)作但權(quán)責(zé)義務(wù)更加分散的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。與傳統(tǒng)的、線性的雇用勞動(dòng)關(guān)系比較，新就業(yè)形態(tài)的靈活就業(yè)在生產(chǎn)關(guān)系上具有明顯的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)“弱關(guān)系化”特征，其形成的工作關(guān)系具有多元主體性和更加靈活多樣的勞動(dòng)契約形態(tài)。
四是從業(yè)者“全職化”趨勢(shì)明顯。當(dāng)前靈活就業(yè)的一個(gè)明顯特征即從業(yè)者不再以“兼職”滿足生存需要為主，而更多將“零工工作”作為“全職工作”。
就業(yè)質(zhì)量和權(quán)益保護(hù)待完善
在靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷拓展、業(yè)態(tài)不斷豐富的同時(shí)，靈活就業(yè)發(fā)展存在的問題也日益凸顯。
一是勞動(dòng)者就業(yè)可持續(xù)性和職業(yè)發(fā)展性不強(qiáng)。靈活就業(yè)的最大優(yōu)點(diǎn)是靈活，其相應(yīng)的主要弊端就是工作的不確定、不穩(wěn)定，導(dǎo)致從業(yè)者發(fā)展性技能收獲不足、職業(yè)發(fā)展持續(xù)性差，甚至有輿論將平臺(tái)就業(yè)從業(yè)者看作是從產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_(tái)經(jīng)濟(jì)的“不穩(wěn)定生產(chǎn)者”。
二是平臺(tái)靈活就業(yè)的相關(guān)社會(huì)關(guān)系法律權(quán)責(zé)不清楚。平臺(tái)靈活就業(yè)利益主體構(gòu)成復(fù)雜，甚至分布在不同的國家和地區(qū)，平臺(tái)、從業(yè)者和服務(wù)對(duì)象是基于網(wǎng)絡(luò)存在的“陌生人社會(huì)”，責(zé)權(quán)關(guān)系確定困難。同時(shí)，由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性，一些大型平臺(tái)容易形成壟斷性經(jīng)營，通過游戲規(guī)則和程序制定、信息控制等，在平臺(tái)與從業(yè)者之間、平臺(tái)與政府部門之間造成信息不對(duì)稱和關(guān)系不平衡，形成不公平的權(quán)利和義務(wù)分配關(guān)系，可能損害從業(yè)者利益。
三是部分從業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量和勞動(dòng)權(quán)益保障亟需改善。靈活就業(yè)者工作時(shí)間普遍較長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度較大，工資收入差距大。由于工作和收入不穩(wěn)定，缺乏對(duì)長(zhǎng)期職業(yè)生涯的理性安排，參加社會(huì)保障的意愿和能力不足。當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)體系主要是參照正規(guī)就業(yè)設(shè)計(jì)，靈活就業(yè)人員只能以個(gè)人身份參加社保，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)更高的繳費(fèi)比例。靈活就業(yè)從業(yè)者失業(yè)很難被認(rèn)定，工傷保險(xiǎn)面臨繳費(fèi)主體、費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制、取證認(rèn)定等難題。短期內(nèi)，個(gè)人可能面臨經(jīng)濟(jì)下行和職業(yè)自身帶來的風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期看，保障機(jī)制不健全也會(huì)增加整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏明確的勞動(dòng)關(guān)系規(guī)范和組織保障，勞動(dòng)者工作時(shí)間、報(bào)酬、社會(huì)保障等面臨挑戰(zhàn)。
四是公共政策和服務(wù)存在短板，多元主體協(xié)同治理機(jī)制有待完善。由于靈活就業(yè)概念和范圍并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系尚不健全，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)手段也不完善，加之從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)形勢(shì)復(fù)雜，現(xiàn)有政策和服務(wù)存在針對(duì)性不強(qiáng)、責(zé)任不清、力度不夠、可及性低等不足，服務(wù)和政策落實(shí)存在困難。隨著靈活就業(yè)向不同領(lǐng)域擴(kuò)展以及平臺(tái)型就業(yè)涉及的行業(yè)越來越多，亟需政府各部門之間完善協(xié)同治理機(jī)制，增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性。
健全政策和服務(wù)支持
堅(jiān)持以創(chuàng)造和穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)、提升就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量、促進(jìn)靈活就業(yè)更加有序、更可持續(xù)、更高質(zhì)量發(fā)展為著力點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)靈活就業(yè)的政策和服務(wù)支持。
第一，進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，最大限度為靈活就業(yè)開發(fā)就業(yè)資源和機(jī)會(huì)。加快構(gòu)建全國統(tǒng)一開放大市場(chǎng)，在“放管服”改革中規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序，促進(jìn)各類要素有序高效流通匹配，破除或降低各種行業(yè)和職業(yè)進(jìn)入門檻；加大宏觀政策經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)力度，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面，特別是加強(qiáng)對(duì)中小微企業(yè)和個(gè)體戶、自營業(yè)者的財(cái)政金融支持；持續(xù)深入推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；引導(dǎo)各類平臺(tái)企業(yè)建立可持續(xù)的經(jīng)營和盈利模式，實(shí)現(xiàn)數(shù)字領(lǐng)域新業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展，為靈活就業(yè)勞動(dòng)者提供更加穩(wěn)定的就業(yè)資源和機(jī)會(huì)。
第二，完善相關(guān)社會(huì)政策制度，維護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)益保障，提升勞動(dòng)者可持續(xù)就業(yè)能力。研究適應(yīng)靈活就業(yè)人員不同特點(diǎn)的多元化社會(huì)保險(xiǎn)辦法，建立以勞動(dòng)者收入狀況為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)政策，研究以個(gè)人身份跨戶籍所在地參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)辦法；加強(qiáng)對(duì)新就業(yè)形態(tài)的勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)基準(zhǔn)等問題研究，完善勞動(dòng)爭(zhēng)議處理方法；探索建立勞動(dòng)者職業(yè)技能培訓(xùn)賬戶，大力加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其依靠職業(yè)能力而不是固定崗位獲得就業(yè)穩(wěn)定性和職業(yè)可發(fā)展性。
第三，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升多元主體協(xié)同治理能力。統(tǒng)一規(guī)劃政策制度頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性，提升協(xié)同治理能力；確定平臺(tái)法律定位和各方責(zé)權(quán)利關(guān)系，研究制定包括勞動(dòng)關(guān)系在內(nèi)的不同類別法律關(guān)系界定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定范圍；對(duì)不同領(lǐng)域、不同類型平臺(tái)企業(yè)采取有針對(duì)性的監(jiān)管模式，界定不同監(jiān)管部門和平臺(tái)職責(zé)邊界；加強(qiáng)政府管理和行業(yè)規(guī)范，建立政府管理、行業(yè)自律、社會(huì)參與的協(xié)同治理機(jī)制。
第四，分類施策，進(jìn)一步健全對(duì)各類靈活就業(yè)形態(tài)的政策支持和服務(wù)舉措。強(qiáng)化促進(jìn)靈活就業(yè)扶持政策，培訓(xùn)補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼等要覆蓋和適用新形態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員；平衡好普惠型和特惠型政策，針對(duì)不同靈活就業(yè)群體的共性問題要有統(tǒng)一政策規(guī)范，對(duì)不同類型的靈活就業(yè)群體要有區(qū)別性界定，在政策支持、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、發(fā)展渠道等方面靶向處理；探索利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)靈活就業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，完善全方位公共就業(yè)服務(wù)體系，加快推進(jìn)“數(shù)字就業(yè)”建設(shè)。
(執(zhí)筆：陳 云 曹 佳)