◎李國祥
多年來，各地艱難地推進戶籍制度改革探索，取得了一些成效，但與人們的期待相比，與我國經濟社會發展要求相比，與社會主義市場經濟體制和其他改革相比，仍然明顯滯后。十八大以來，特別是十八屆三中全會部署全面深化改革以來，全國性的全面戶籍制度改革取得重大突破。近日國務院印發并公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著計劃經濟體制的最后一塊“堡壘”被攻破，意義重大，影響深遠。
20世紀50年代，我國建立了城鄉二元戶籍制度，人為地劃分出農業戶口和非農戶口。不同戶籍人口所賦予的基本權益、獲得的機會和能夠享受到的公共服務等明顯差異，加劇了人與人之間的社會不平等，制約著經濟社會發展。盡管城鄉二元戶籍制度是計劃經濟體制的產物，本應隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立而廢除。但是，由于戶籍制度不僅僅是一項人口管理制度，涉及面極其廣泛，改革一直比較慎重。這次國務院出臺《意見》，必將推進戶籍制度全面改革，更好地服務于新型城鎮化，更加有效地支撐社會管理和公共服務，讓更多的百姓受益。
根據《意見》要求，戶籍制度改革的重要目標是努力實現到2020年讓1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。目前，我國農業轉移勞動力已經達到2.7億，未來還會有越來越多的農業勞動力轉移到城鎮就業。如何讓轉移到城鎮就業的人口能夠過上健全的家庭生活，根本解決農村留守婦女、留守兒童和留守老人等社會問題，解決經濟發達地區民工荒和招工難，進一步推進戶籍制度改革，讓有穩定就業符合條件的轉移農業勞動力落戶城鎮顯得十分重要。
《意見》提出不同規模城鎮戶口遷移的不同政策。長期以來，北京、上海和廣州等特大城市人滿為患，城市環境資源超負荷承載，污染嚴重，交通擁堵，城市病突出，但就業機會多，基礎設施條件好，公共服務水平高，對人口的吸引大，很多人總是希望成為這些城市中有戶口的一員，無奈政府采取嚴格的人口指標控制措施。而東部發達地區的一些小城市、小城鎮，已經聚集了很多流動人口，本來可以讓符合條件的流動人口長期居住下來，這些地方卻效仿大城市和特大城市的人口管理辦法，弊端突現。東部沿海發達地區過去的一些村，現在工業發達，有戶籍的人口只有幾千人，而外來流動人口達到幾十萬人，已經成為名符其實的小城鎮，說是小城市也不為過，由于戶籍制度沒有改革，只吸納外來的就業人員，而拒絕給外來人口戶籍，導致這類城鎮工業比重畸高，第三產業發展不起來，產業轉型升級停滯不前。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，這對于以吸納以農民工為主的東部沿海發達地區經濟社會發展影響深遠，也有助于促進我國城鎮體系的合理分布。
同時，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，實行積分落戶政策，這會讓流轉進入城市人口的預期更加理性，引導人口合理流動，更好地推進新型城鎮化。
《意見》的突出亮點之一，明確提出要取消農業戶口與非農業戶口的類型劃分，統一登記為居民戶口，建立居住證制度。這意味著戶籍制度將來主要承擔人口登記管理功能，各級城鎮政府不再，也不能將就業、教育、醫療、養老、住房保障等公共服務的提供與戶口掛鉤，從而保障公民平等的權益，也強化了各級政府提供均等的公共服務職責，促進政府職能的轉變和社會管理水平的提高。
目前，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的必要條件。不僅如此，要通過戶籍改革，擴大基本公共服務覆蓋面，讓改革的紅利惠及更多的農業轉移人口。
(作者中國社科院農村發展研究所研究員)